II SA/Gd 740/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. i G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. G. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [[...]] w B. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. J. wnioskiem z dnia 2 marca 2010 r. skierowanym do Burmistrza wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] położonej w miejscowości B. przy ul. C. Rozpoznając wniosek organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W analizie tej stwierdzono, że dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a działka nr [[...]] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym o dachu wysokim dwuspadowym. Na sąsiednich działkach oraz na pozostałych zabudowanych działkach posiadających dostęp do tej samej drogi publicznej w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dwukondygnacyjna. W wyniku analizy stwierdzono spełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, a mianowicie, że 1/ teren posiada dostęp do drogi publicznej, 2/ istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia 3/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, 4/ zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Analizując tzw. przesłankę "dobrego sąsiedztwa" zbadano gabaryty i formę architektoniczną obiektów zlokalizowanych na sąsiednich działkach, usytuowanie linii zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. Obliczono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 27,6 %, a szerokość elewacji frontowej mieści się w granicach od 9 do 15 m, wysokość budynków zaś od 7,5 m do 9,9 m. Na podstawie powyższej analizy Burmistrz decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego. W ustaleniach decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ, stosownie do przeprowadzonej w sprawie analizy, określił gabaryty przyszłej zabudowy przyjmując m. in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – maksymalnie 27,6 %, szerokość elewacji frontowej maksymalnie 15 m. Określając geometrię dachu organ przyjął dotychczasowy kąt nachylenia głównych połaci dachowych budynku a także dwuspadowy układ głównych połaci dachowych jak również dotychczasową wysokość głównej kalenicy. Linię zabudowy wyznaczył również w dotychczasowy sposób. W ustaleniach decyzji dotyczących ochrony osób trzecich organ wskazał, że planowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji G. i S. K. właściciele sąsiedniej nieruchomości wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzucili, że "rozbudowa zarówno wzdłuż i w szerokości działki, a przede wszystkim nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działce o powierzchni ok. 500 m2 spowoduje całkowite zasłonięcie dla dostępu światła słonecznego dla ich domu i działki" oraz że "w sposób znaczący utrudni, a nawet uniemożliwi prawidłowe korzystanie z ich działki zgodnie z jej przeznaczeniem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana m. in. w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Planowana inwestycja znajduje się na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. SKO wskazało, że organ pierwszej instancji wydając sporne rozstrzygnięcie spełnił wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m. in. sporządził analizę urbanistyczną, na podstawie której określono funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [[...]] położonej w B. Organ wskazał, ze z przedmiotowej analizy wynika, iż na terenie objętym wnioskiem zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium sporządzona analiza nie zawiera wad i spełnia wymogi przewidziane w/w przepisami. Organ podniósł, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko jak w przypadku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stanowiącego kolejny etap postępowania inwestycyjnego. Kolegium wskazało przy tym, że zgodnie z pkt 1.4 rozstrzygnięcia Burmistrza planowana inwestycja nie może pogorszyć warunków zamieszkiwania i użytkowania nieruchomości sąsiednich a także, że winna być projektowana i realizowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych. Końcowo wskazano, że zaskarżona decyzja nie przesądza o parametrach projektowanej rozbudowy, a w szczególności nie jest wiadomym na jakiej podstawie strony twierdzą, że przebudowa ograniczy dostęp światła dziennego do sąsiedniej nieruchomości, gdyż kwestie te są szczegółowo badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, przy ustalaniu parametrów technicznych, w tym i tzw. "linijki słońca". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. i S. K. wnieśli o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że planowana inwestycja pogorszy warunki zamieszkania i użytkowania sąsiednich nieruchomości. Podniesiono, że osiedle, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, zabudowane jest w znacznej większości jednorodnymi budynkami mieszkalnymi na działkach nie przekraczających 500 m2. W związku z powyższym, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa nie powinny powstawać budynki, które utrudniłyby bądź też uniemożliwiły korzystanie z sąsiednich nieruchomości z powodu zasłonięcia widoczności oraz światła słonecznego w ogrodzie. Skarżący zarzucili nadto, że nie został im doręczony odpis analizy, w związku z powyższym nie wiedzą jaki obszar został przyjęty do analizy. Końcowo wskazali, że nie widzą sensu w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż skoro decyzja taka o niczym nie przesądza oraz nie chroni interesów osób trzecich, to jej wydanie jest zbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [[...]] położonej w B. stanowiącej własność A. i E. J. Na wstępie wyjaśnić należy cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, gdyż jeśli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi to organ nie może odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania, ustala wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Jednocześnie decyzja taka nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2011r., sygn. akt II SA/Łd 875/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 112/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym podkreślenia wymaga, że wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza jednocześnie, iż inwestycja taka powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich. Decyzja taka wydawana jest wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, że spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że rozpatrując wniosek M. J. o ustalenie warunków zabudowy organ przeprowadził wymaganą przez przepisy prawa analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta jednoznacznie potwierdziła spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaganych dla pozytywnego rozstrzygnięcia. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w sposób odpowiadający § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem" obejmując jego zakresem trzydzieści działek łącznie z działką nr [[...]]. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także ustalony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Wyznaczony wskaźnik na poziomie 27,6 % spowoduje, że wielkość planowanej inwestycji polegającej na przebudowie/rozbudowie nieruchomości nie przekroczy wielkości zabudowy zlokalizowanej na sąsiednich działkach. W ocenie Sądu skarżący nie muszą również obawiać się nadbudowy sąsiedniego budynku, gdyż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy zarówno kąt nachylenia głównych połaci dachowych budynku jak i wysokość głównej kalenicy pozostają bez zmian. Wydana decyzja w ogóle nie umożliwia realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, a jedynie zezwala na jego rozbudowę lub przebudowę i to w ramach wyznaczonych parametrów czyli pozwala na zwiększenie szerokości elewacji frontowej do 15 m i zwiększenie istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maksymalnie do 27,6 %. Wszystkie inne zawarte w decyzji organu i instancji ustalenia odnoszące się do funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadają przepisom prawa. Wbrew twierdzeniom skargi ustalone w decyzji wymogi odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich również prawidłowo zabezpieczają interesy skarżących. W ocenie Sądu organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz zebrały odpowiedni dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Dokonane przez organ pierwszej instancji czynności dowodowe zostały udokumentowane zgodnie z wymogami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego w formie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawionej w formie tekstowej i graficznej. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanych w skardze zasad ogólnych. Zaskarżona decyzja dokładnie przedstawia stan faktyczny i prawny podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie miały obowiązku doręczenia stronom sporządzonej analizy. Jak wynika z akt organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów czym uczynił zadość zasadzie zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie stosownie do art. 10 § 1 kpa. Końcowo należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi Kolegium prawidłowo ustosunkowało się do kwestii nasłonecznienia. Ponownie podkreślić należy, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie dysponuje projektem technicznym planowanej inwestycji, w związku z powyższym nie ma możliwości weryfikowania kwestii zgodności inwestycji pod względem jej wpływu na dopływ światła słonecznego na sąsiednią nieruchomość. Zagadnienie to może być weryfikowane dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej kolejny etap procesu inwestycyjnego. W związku z powyższym, nie znajdując jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).