II SA/Gd 750/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia 23 października 2015 r., nr XVI/126/2015 Rady Miejskiej w sprawie zmiany uchwały Nr 13/VI/2012 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. 2015, poz. 3384) uchwalono w § 1, że w załączniku Nr 1 do uchwały Nr 13/VI/2012 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a, powierzchnię 5 m2 zastępuje się powierzchnią 8 m2 oraz w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a, powierzchnię 5 m2 zastępuje się powierzchnią 8 m2. Pismem z dnia z dnia 12 czerwca 2018 r. B. S. (dalej również jako "Skarżąca") wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie wskazanej uchwały. Rada Miejska w odpowiedzi z dnia13 lipca 2018r. uznała brak podstaw do uchylenia uchwały Nr 13/VI/2012 r. Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, zmienioną uchwałą Nr XVI/126/2015 Rady Miejskiej z dnia 23 października 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 13/VI/2012 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Pismem z dnia 17 października 2018 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę zarzucając, iż § 4pkt 3 uchwały Nr 13/VI/2012 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012r. w sposób istotny narusza art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, poprzez niedopuszczalne wprowadzenie dodatkowego kryterium dla osób ubiegających się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego, w postaci zamieszkiwania w lokalu, w którym na jedną osobę przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni pokoi, gdy tymczasem ustawowe kryteria uprawniające do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego ograniczają się wyłącznie do braku tytułu prawnego do lokalu i spełnienia określonego kryterium dochodowego. Zdaniem Skarżącej wprowadzenie do uchwały innych wymogów, jak przykładowo metraż przypadający na osobę jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie ze względu na uchybienie terminu na jej wniesienie względnie o jej oddalenie. Przywołując art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego Rada wskazała, iż zobligowana jest do kompleksowego uregulowania wszystkich postanowień, czego, mocą przedmiotowej uchwały, dokonała i uczyniła zadość wymogom określonym m.in. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Go 5/060, zgodnie z treścią którego uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie elementy wskazane w upoważnieniu ustawowym, zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej, a nadto skoro powyższe wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Organ wyjaśnił następnie, iż Pani B. S. złożyła wniosek o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, datowany na dzień 20 lutego 2017 r. Skarżąca wraz z synem i matką zamieszkuje w wynajmowanym przez nią mieszkaniu przy ul. N. w M. Wynajmowane mieszkanie ma łączną powierzchnię użytkową i mieszkalną 64 m2, składa się m.in. z trzech pokoi o powierzchni odpowiednio 20 m2, 10,12 m2i 9,12 m2. Średni miesięczny dochód na 1 osobę w rodzinie skarżącej wynosi 508,85 zł, co stanowi spełnienie jednego z kryteriów, jednakże potwierdzono komisyjnie, że na 1 osobę przypada w rodzinie skarżącej 13,08 m2 pokoi, a więc nie spełnia ona kryterium metrażowego. Zgodnie z wytycznymi zaskarżonej uchwały, za warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy uważa się zamieszkiwanie w lokalach, w których na jedną uprawnioną osobę przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa wieloosobowego. Tym samym warunki lokalowe skarżącej nie zostały uznane za kwalifikujące się do ich poprawy. Ponadto Rada Miejska podniosła, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca bardzo ogólnikowo podchodzi do powyższej materii w uzasadnieniu skargi, co bardziej sprowadza się do wykazania interesu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wojewódzkie Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 t.j.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. – dalej jako "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawa. Na wstępie zauważyć należy, iż postanowieniem z dnia 16 stycznia 2019 r. tutejszy Sąd przywrócił na wniosek skarżącej termin na wniesienie skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09 – dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny niezbędny do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie albowiem, co jest między stronami bezsporne, treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia jej zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Materialnoprawną podstawą tej uchwały stanowiły przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. 2014, poz. 150 z późn. zm. – zwana dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ust. 3 tego artykułu stanowi natomiast, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Uchwała dotycząca zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem prawa miejscowego. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Z powyższych przepisów wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, ale również, gdy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36, w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Jedną z takich istotnych zasad tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie rzecz ma się z wynikającą z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, LEX nr 1418249). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Istotny jest również, określony w § 6 Zasadach techniki prawodawczej, generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy Sąd nie podziela stanowiska skarżącej dotyczącego niedopuszczalności wprowadzenia w zaskarżonej uchwale dodatkowego kryterium dla osób ubiegających się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego, w postaci zamieszkiwania w lokalu, w którym na jedną osobę przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni pokoi. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. a załącznika nr 1 do uchwały Nr 13/VI/2012 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w brzmieniu określonym uchwałą z dnia 23 października 2015 r., nr XVI/126/2015 Rady Miejskiej w sprawie zmiany uchwały Nr 13/VI/2012 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. 2015, poz. 3384) "lokale mogą być wynajmowane na czas nieoznaczony osobom zamieszkującym w lokalach, w których na jedną uprawnioną osobę przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni pokoi (gospodarstwo wieloosobowe)". Analogicznie § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a otrzymał brzmienie "lokale socjalne mogą być wynajmowane osobom zamieszkującym w lokalach, w których na jedną uprawnioną osobę przypada nie więcej niż 8 m2 powierzchni pokoi (gospodarstwo wieloosobowe)". Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy określone w uchwale zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Warunki takie w ocenie Sądu mogą zostać wyznaczone przez określenie maksymalnej powierzchnia pokoi przypadająca na jedną osobę. Takie kryterium odzwierciedla bowiem warunki w jakich zamieszkują osoby starające się o najem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż ustawowe kryteria uprawniające do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego ograniczają się wyłącznie do braku tytułu prawnego do lokalu i spełnienia określonego kryterium dochodowego. Kryteria te określone zostały w przywołanym wyżej art. 21 ust. 3 ustawy i zaskarżona uchwała stanowi ich realizację. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.