II SA/Gd 759/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2019 r., nr [...], mocą którego stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Starosty z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 376 pkt 2 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), nałożył na A. C., prowadzącego Przedsiębiorstwo [..], określone w decyzji obowiązki dotyczące modernizacji lub wymiany kotłów INNOVEX o mocy 120 kW, wykorzystywanych w kotłowniach oraz ich eksploatacji a także dotyczących zbierania i gromadzenia odpadów w sposób selektywny. Od powyższej decyzji w dniu 24 maja 2019 r. skarżący wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 27 września 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego. Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wskazało, że decyzja Starosty została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 3 czerwca 2019 r. listem poleconym. Odwołanie skarżącego od decyzji Starosty z dnia 23 kwietnia 2019 r. zostało nadane w placówce pocztowej listem poleconym, zgodnie z datą datownika na kopercie, w dniu 24 maja 2019 r. Ponieważ odwołanie skarżącego wniesione zostało jeszcze przed doręczeniem pełnomocnikowi decyzji organu I instancji, uznano je w związku z tym za niedopuszczalne. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2019 r. skarżący wskazał, że Starosta decyzję z dnia 23 kwietnia 2019 r. najpierw doręczył skarżącemu na jego adres, mimo, że działał on w sprawie przez pełnomocnika. Z uwagi na błąd zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Poprzez powiadomienie pełnomocnika zachowano tzw. termin ogłoszenia, co wyklucza przedwczesność i niedopuszczalność złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do treści art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Tym samym, złożenie odwołania po terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. świadczy o wniesieniu go z uchybieniem terminu i stanowi przesłankę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Z kolei, jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w kontrolowanym postanowieniu, gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, tj. przed dniem doręczenia decyzji lub przed dniem jej ogłoszenia, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty z dnia 23 kwietnia 2019 r. przedwcześnie, albowiem jeszcze przed formalnym doręczeniem pełnomocnikowi skarżącego tej decyzji, i na tej podstawie stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Powyższej oceny Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, albowiem stanowisko to nie uwzględnia istotnych okoliczności sprawy, tj. faktu wejścia do obrotu prawnego decyzji i zaskarżenia jej już po tym fakcie. W ocenie Sądu, przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia postanowienia którejkolwiek ze stron postępowania. Przepisy dotyczące doręczeń pism (w tym także decyzji administracyjnej) stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Pamiętać należy również, że w myśl art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Innymi słowy, z regulacji powyższych daje się wyprowadzić wniosek, że strona ma prawo co do zasady do merytorycznej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, zaś przesłanki ograniczające to prawo należy interpretować ściśle. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi zaś wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten określa także początek biegu terminu do złożenia odwołania. Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Ponadto, z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, żeby akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2019 r., II SA/Po 360/19, LEX nr 2723943). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el 2019; wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest przesłanek uzasadniających "przedwczesność" wniesienia odwołania przez stronę, której decyzji nie doręczono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., a która to strona z treścią tej decyzji zapoznała się dzięki jej udostępnieniu np. przez inną stronę, której decyzję doręczono ze skutkiem prawnym. W takim przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu przez tę stronę jako "przedwczesnego" wniesienia odwołania od decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., II OSK 1320/18, LEX nr 2741317). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło przedwczesne wniesienie odwołania przez skarżącego. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa decyzja Starosty z dnia 23 kwietnia 2019 r. po jej wydaniu została wysłana do wszystkich stron postępowania i wielu z nich została skutecznie doręczona. Z kolei, przesyłka zawierająca tą decyzję skierowana po raz pierwszy do pełnomocnika skarżącego nie została mu prawidłowo doręczona. Dlatego też, organ I instancji wysłał ją pełnomocnikowi skarżącego powtórnie w dniu 20 maja 2019 r. listem poleconym. Przesyłka ta została odebrana przez pełnomocnika skarżącego w dniu 3 czerwca 2019 r. Jednakże, w dniu 22 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego stawił się w Starostwie Powiatowym, gdzie zapoznał sie z kopią akt sprawy (a więc także z treścią istniejącej już w obrocie prawnym decyzji Starosty z dnia 23 kwietnia 2019 r.) i, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy adnotacji służbowej, gdzie udostępniono mu kopie dokumentów sprawy, co potwierdził pełnomocnik własnoręcznym podpisem. Prawidłowość przywołanych okoliczności potwierdza, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, skierowane do Kolegium pismo Starosty z dnia 29 lipca 2019 r. oraz pismo z dnia 28 maja 2019 r., którym Starosta przekazał Kolegium odwołanie wniesione przez skarżącego. Tym samym, uznać należy, że już w dniu 22 maja 2019 r., działający w imieniu skarżącego pełnomocnik zapoznał się z decyzją Starosty z dnia 23 kwietnia 2019 r. i wniesienie przez niego odwołania od tej decyzji w dniu 24 maja 2019 r., jeszcze przed doręczeniem pełnomocnikowi skarżącego tej decyzji w sposób formalny, nie było przedwczesne i nastąpiło w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Jako skrajnie formalne należy traktować zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kontrolowanym postanowieniu podejście, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozbawiło skarżącego uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniósł je przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 110 k.p.a., jako błędna, narusza także zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.