II SA/Gd 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym T. B. i R. B. solidarnie ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego. T. B. i R. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr [...] z dnia 30 lipca 2015r. Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) przepisów art. 54 ust. 2 w zw. z art. 46 pkt. 1, art. 30, art. 43 pkt. 2, art. 55 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353), 2) przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778). Zarzucając powyższe wniesiono o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S., zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 grudnia 2009 r., zmienione uchwałą Nr [...] z dnia 27 lutego 2014 r. oraz zmienione uchwałą Nr [...] z dnia 29 czerwca 2015r. Uchwalona zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dokonana została w celu uchwalenia przez Radę Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładającego realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji G. – P. – G. P., m.in. na nieruchomościach stanowiących własność T. oraz R. B., obejmujących geodezyjnie wyodrębnioną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 28,48 ha położoną w Gminie ., obręb D., działkę nr [...]o powierzchni 14,4 ha, położoną w gminie S., obręb D., działkę nr [...] o powierzchni 5,6355 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 6,6437 ha, położone w gminie S., obręb D. Według skarżących zaskarżona uchwała podjęta została bez zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko przyjętej ww. uchwałą zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. w sposób określony przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W przypadku zaskarżonej uchwały istniał bowiem wynikający z przepisów art. 46 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu zaskarżonej uchwały oraz zapewnienia możliwość udziału społeczeństwa poprzez publikację informacji wymienionych w art. 30, 43 pkt 2 tej ustawy w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej organu, której struktura oraz treść spełnia warunki opisane w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co jednak nie nastąpiło. Jak wynika z akt planistycznych organ w trakcie prowadzenia procedury zmiany studium ograniczył się wyłącznie do ogłoszeń przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, w szczególności art. 54 ust. 2 wynika jednoznacznie, że zapewnienie udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko realizowanej w związku z przystąpieniem przez organ do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. odbywa się na zasadach określonych w tej ustawie. Co do naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podkreślili, że zgodnie z jej art. 1 ust. 2 pkt 7 w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Ustalając przebieg linii elektroenergetycznej w studium organ pozbawił zainteresowanych możliwości korzystania z ich nieruchomości w sposób dotychczasowy, jak również możliwości wykorzystywania nieruchomości w celu wydobycia żwiru ze znajdujących się na nim bogatych złóż. Przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi rada odmówiła uwzględnienia wezwania skarżących wyjaśniając, m.in. z powołaniem na dokonane w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogłoszenia, że zapewniony został udział społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, a zarzut skarżących jest bezzasadny. Z uzasadnienia odpowiedzi na wezwanie wynika, że Rada uznała za wystarczającą jedynie publikację informacji na stronie internetowej gminy, w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy z pominięciem Biuletynu Informacji Publicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska reprezentowana przez Burmistrza wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Analizując skargę w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska uznała, że skarżący nie wykazali, ażeby planowana linia energetyczna przechodząca przez tereny ich działek, naruszała sposób wykonywania przez nich prawa własności. Tereny oznaczone jako działki [...], nr [...] i nr [...] oraz nr [...] w dotychczasowym studium zagospodarowania przestrzennego gminy S. oznaczone były jako tereny rolne o niższych klasach bonitacyjnych. Po zmianie tereny te utrzymały poprzednią funkcję terenów rolniczych z zaznaczeniem przejścia na pewnym odcinku linii energetycznej. W tym kontekście zarzut, że ustalając przebieg linii w studium organ pozbawił zainteresowanych możliwości korzystania z ich nieruchomości jest nieprawdziwy. Ograniczone zostały tylko możliwości wydobywania kopalin. Jednak możliwość taka nie stanowi aktualnego składnika uprawnień skarżących, ma charakter przyszły i niepewny, zależny od uzyskania w przyszłości stosownych koncesji. Z opinii urbanistycznej z dnia 22 listopada 2016 r. wynika, że możliwości rolnego wykorzystania gruntów po zmianie studium zagospodarowania przestrzennego gminy i uchwaleniu m.p.z.p dla tych działek nie zostały naruszone. Organ przedstawił również poszczególne etapy przeprowadzenia procedury uchwalania zmiany studium zagospodarowania przestrzennego gminy S., które potwierdziły, że zapewniono w tej procedurze udział społeczeństwa. Wskazano, że w dniu 4 grudnia 2014 r. w prasie lokalnej ukazało się ogłoszenie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. W dniu 28 listopada 2014 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego ukazało się obwieszczenie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. W tym samym dniu informacja o obwieszczeniu burmistrza ukazała się na stronie internetowej Gminy S. W dniu 10 lutego 2015 r. wniosek o uzgodnienie projektu zmiany studium został wysłany do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. G. W dniu 28 kwietnia 2015 r. w prasie lokalnej ukazało się ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium. W tym samym dniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego zostało wywieszone obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium, gdzie pozostawało do dnia 24 czerwca 2015 r. Ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany studium ukazało się także na stronie internetowej Gminy. W dniu 19 maja 2015 r. o godz. 10:00 w Urzędzie Miejskim w S. odbyła się dyskusja publiczna w związku z wyłożeniem projektu studium. Do dnia 19 czerwca 2015 r. zgodnie z przedstawionymi ogłoszeniami mogły być wnoszone uwagi do projektu zmiany studium. Uwag jednak nie wniesiono. Do zaskarżonej uchwały dołączono podsumowanie zawierające informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o zakresie uwzględnienia uwag i wniosków. Według organu chronologia zdarzeń mających miejsce w trakcie procedury uchwalania zmiany studium potwierdza, że społeczeństwo mogło brać udział na każdym etapie tego postępowania. Informacje, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zostały podane poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej, obwieszczenia na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na stronie internetowej gminy. Na każdym etapie postępowania procedura planistyczna oparta była nie tylko o przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym, ale także o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania uznano za nieuzasadniony. Według organu nie potwierdza się również zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana studium nie ograniczała uprawnień skarżących w zakresie rolniczego wykorzystania gruntu. Pozostawiła im możliwości działania w tym zakresie takie, jakie mieli dotychczas. Natomiast wykorzystanie złóż kruszywa nie wchodziło w zakres uprawnień skarżących aktualnych w momencie podejmowania uchwały i zależy w przyszłości od uzyskania stosownej koncesji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. ma swoją podstawę we wskazanym przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., 4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione. Dokonując oceny naruszenia interesu prawnego skarżących w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawna tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Zatem na podmiocie skarżącym uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ciąży obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Przyjmuje się też, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami; z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4), że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja podmiotu skarżącego dla wszczęcia sądowej kontroli uchwały rady gminy opiera się zatem na naruszonym interesie prawnym lub uprawnieniu, co też powinno być przez ten podmiot wykazane. Tak więc w rozpatrywanej sprawie skarżący powinni byli wykazać, że zaskarżoną uchwałą o zmianie Studium posiadany przez nich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, przy czym naruszenie to winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kreujące legitymację skargową w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. otwiera drogę do sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały rady gminy. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżący wywodząc swój interes prawny z prawa własności nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonego Studium nie wykazali jednak jego naruszenia postanowieniami uchwały, co w ocenie sądu przemawia za brakiem po ich stronie legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Następnie należy podkreślić, że charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwana dalej u.p.z.p. Zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zmiana studium) jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne, a ta normatywność powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżących, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13, dostępny w CBOSA). Jak wynika z niespornych okoliczności, skarżący są właścicielami opisanych na wstępie działek objętych postanowieniami studium, przez które przewidziano w zaskarżonej uchwale o studium przebieg linii elektroenergetycznej, co według skarżących pozbawi ich możliwości wykonywania prawa własności w dotychczasowy sposób. Według studium przez teren nieruchomości skarżących przewidziano przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej, z czym wiązać się będzie wyznaczenie pasów technologicznych o szerokości 70 m, w których obowiązywać będą m.in. ograniczenia w zabudowie mieszkaniowej. Jednakże należy wskazać, że jak wynika z wyjaśnień organu oraz dokumentacji planistycznej, pozostające we własności skarżących grunty miały i maja przeznaczenie rolne, stanowiąc grunty o niższych klasach bonitacyjnych z dopuszczalną zabudową związaną z produkcją rolniczą na podstawie odrębnych przepisów i ten kierunek rolniczego ich wykorzystania nie został przez kwestionowane studium zmieniony. Również wskazać należy na powierzchnię działek należących do skarżących, która wynosi w odniesieniu do działki nr [...] – 28,48 ha, działki nr [...] – 14,4 ha, działki nr [...] – 5,63 ha i działki nr 6,64 ha. W stosunku do pasa technicznego planowanej linii napowietrznej o szerokości 70 m, która już w świetle postanowień studium będzie konieczna do wyodrębnienia wzdłuż przebiegającej linii, obszar każdej z działek skarżących wskutek zajęcia ich pod ten pas nie dozna takiego uszczerbku w zakresie powierzchni, który pozbawiłby je dotychczasowej przydatności rolniczej. Przy tym sąd zwraca uwagę, że w kontekście naruszenia interesu prawnego należy brać pod uwagę wyłącznie rzeczywiste i aktualne ograniczenia w wykonywaniu przysługujących uprawnień, a nie hipotetyczne, przyszłe i niepewne, na które powołują się skarżący wskazując na ograniczenie w wydobywaniu kopalin, w sytuacji, gdy nie dysponują żadnym uprawnieniem administracyjnym do wykonywania tego rodzaju działalności. Podobnie rzecz ma się z zabudową mieszkaniową związaną z produkcją rolną, albowiem grunty skarżących nie są w ten sposób zagospodarowane. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sąd stwierdził, że skarżący nie mieli legitymacji skargowej do inicjowania kontroli legalności uchwały o zmianie studium, co zwalniało sąd administracyjny z obowiązku badania merytorycznych zarzutów ich skargi. Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa, że na podstawie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a z kolei plany miejscowe nie mogą naruszać postanowień studium. Jednakże zdaniem sądu z tych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można byłoby wywodzić legitymacji dla wniesienia skargi na uchwałę o studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Szczególnie zaś w takich okolicznościach, znanych sądowi z urzędu, gdy jednocześnie ze skargą na przedmiotową uchwałę o zmianie studium skarżący wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 9 lutego 2016 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego – lokalizacji dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej 400 kV G.-P.-G. P., podjętą wskutek zmiany studium (sprawa tocząca się przed tut. sądem pod sygn. akt II SA/Gd 75/17, zakończona wyrokiem z dnia 27 maja 2017 r.). W takiej sytuacji skarżący nie zostali pozbawieni uprawnień wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w sposób realny naruszono ich prawa własności przepisem prawa miejscowego, co podlegało badaniu wskutek skargi na plan. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił niniejsza skargę. O zwrocie wpisu sądowego w wysokości 300 zł sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego nie znajduje podstawy w przepisach p.p.s.a., wobec czego nie podlega uwzględnieniu.