II SA/Gd 761/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. – B. i M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2025 r., nr WOP.7721.53.2025.KK w przedmiocie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 18 lutego 2025 r., nr PINB.5170.161.2.1.1i2.19.2025.ZSz.; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. G. – B. i M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. i M. G. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z 11 lipca 2025 r., nr WOP.7721.53.2025.KK, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej jako: PINB) z 18 lutego 2025 r., nr PINB.5170.161.2.1.1i2.19.2025.ZSz, stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) – w skrócie "Prawo budowlane", w przedmiocie ogrodzenia zrealizowanego na terenie działek nr [...] i [...] w B. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Organ nadzoru budowlanego I instancji od 12 grudnia 2019 r. prowadził z urzędu postępowanie w sprawie zabudowy działek nr [...] i [...] w B., w tym ogrodzenia tych działek usytuowanego od strony działki nr [...]. Ogrodzenie to zostało wykonane w latach 2014 - 2020 przez B. L., właścicielkę działek nr [..] i [...] (powstałe z podziału działki nr [..]). Mając na uwadze specyfikę spornego ogrodzenia, organ jednym postępowaniem objął ogrodzenie z paneli betonowych zrealizowane na odcinku o długości wynoszącej 139,0 m + 7,95 m (na działce nr [...], od strony działki nr [..]) oraz z siatki stalowej na odcinku o długości 5,2 m + 55,0 m + 5,4 m (brama, furtka), a także ogrodzenie wykonane z bloczków betonowych o długości 99,5 m. Przy czym część ogrodzenia z paneli betonowych na odcinku o długości 51,15 m, wykonana na działce nr [....] od strony działki nr [...], została usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie konstrukcji oporowej, przeznaczonej do rozbiórki decyzją PINB z 18 czerwca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją nr WOP.7721.115.2020.TA z 4 listopada 2020 r. Wskazana część ogrodzenia została więc w 2023 r. odłączona od postępowania głównego i decyzją PINB.5170.161.2.1.1.19.2023.ZSz. z 29 maja 2023 r. nakazano B. L. jej rozbiórkę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odniesieniu do pozostałej części ogrodzenia - zrealizowanego na terenie działek nr [...] i [...], wykonanego w części z paneli betonowych na odcinku o długości 87,85 m + 7.95 m oraz z siatki stalowej na odcinku o długości wynoszącej 5,2 m + 55 m + 5,4 m (brama, furtka), a także ogrodzenia z bloczków betonowych o długości 99,5 m, organ I instancji - decyzją PINB.5170.161.2.1.1.19.2023.ZSz z 29 maja 2023 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W wyroku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 871/23, dotyczącym rozbiórki ogrodzenia z paneli betonowych na odcinku o długości 51,15 m, Sąd stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego (poza oświadczeniem stron postępowania) nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa część ogrodzenia oparta jest na murze oporowym przeznaczonym do rozbiórki, czy też w jego sąsiedztwie. W sytuacji, gdy przedmiotowe ogrodzenie posadowione jest na murze oporowym, objętym decyzją rozbiórkową, jego rozbiórka będzie konieczna, a wręcz nierozerwalnie będzie powiązana z rozbiórką muru oporowego. Z kolei w sytuacji gdy przedmiotowe ogrodzenie posadowione jest w bezpośrednim sąsiedztwie muru oporowego dokładnego wyjaśnienia wymaga, w jaki sposób dokonanie rozbiórki będzie miało wpływ na przedmiotowe ogrodzenie. Natomiast w wyroku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 822/23, dotyczącym braku podstaw do orzekania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do ogrodzenia z paneli betonowych na odcinku o długości 87,85 m + 7,95 m oraz z siatki stalowej na odcinku o długości wynoszącej 5,2 m + 55 m + 5,4 m (brama, furtka), a także ogrodzenia z bloczków betonowych o długości 99,5 m, Sąd uznał, że z zebranego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa część ogrodzenia pełni również funkcję muru oporowego, czy jest tylko ogrodzeniem działek. Sąd zakwestionował także dokonany podział postępowania w zakresie ogrodzenia z paneli betonowych na dwie części. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ ponownie jego przedmiotem uczynił ogrodzenie z paneli betonowych zrealizowane na odcinku o długości wynoszącej 139,0 m + 7,95 m oraz z siatki stalowej na odcinku o długości 5,2 m + 55,0 m + 5,4 m (brama furtka), a także ogrodzenie wykonane z bloczków betonowych o długości 99,5 m. W dniu 28 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie nie pełni funkcji oporowej i na jego realizację nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa część ogrodzenia nie przekracza wysokości 2,2 m i do jej wykonania nie było konieczne dokonanie zgłoszenia. Wprawdzie część ogrodzenia na odcinku o długości 51,15 m zlokalizowana jest w sąsiedztwie konstrukcji oporowej przeznaczonej do rozbiórki, jednakże w żaden sposób ogrodzenie to nie pełni funkcji oporowej. Z akt sprawy wynika, że w pierwszej kolejności wybudowana została konstrukcja oporowa, zaś następnie omawiana część ogrodzenia z paneli betonowych zrealizowana została w sąsiedztwie tej konstrukcji oporowej. Ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tym stanie faktycznym PINB, decyzją z 18 lutego 2025 r., stwierdził brak podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na datę wszczęcia niniejszego postępowania (zawiadomienie z 12 grudnia 2019 r.), w sprawie zastosowanie miały przepisy Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z ar. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, wymaga dokonania zgłoszenia. Bezspornie więc budowa ogrodzeń poniżej 2,20 m nie wymaga uzyskania zezwolenia Starosty. Dalej wskazano, że na działce nr [...] w B. wybudowany został budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem dwustanowiskowym oraz budynek gościnno - gospodarczy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowe ogrodzenie należy traktować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania ww. budynków zgodnie z ich przeznaczeniem i przedmiotowa sprawa winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie stwierdzono, że omawiana część ogrodzenia nie pełni funkcji oporowej. W tym zakresie wskazano, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi - należy uznać, że stanowi ona konstrukcję oporową. Jeżeli zatem dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów grantów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy. W omawianym przypadku taka sytuacja nie występuje. Organ uznał też, że omawiane ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym - stabilne, nie stwarza obecnie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Ponadto roboty budowlane zostały zrealizowane nie naruszając warunków technicznych. W związku z czym brak jest również podstaw do nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych – w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od tej decyzji M. B. i M. G. wskazali, że decyzją z 18 lutego 2025 r. organ orzekł w dwóch sprawach, które miały inne sygnatury, a których następnie dotyczyły wyroki sygn. akt II SA/Gd 822/23 (budowa murów oporowych i zlokalizowanych na ich powierzchni ogrodzeń) i II SA/Gd 871/23 (budowa ogrodzenia z paneli betonowych zbudowanych na powierzchni muru oporowego przeznaczonego do rozbiórki). Decyzji tej zarzucono: wzięcie udziału pracowników PINB w Kartuzach Z. S. oraz K. N. w drugiej instancji postępowania administracyjnego dotyczącego budowy ogrodzeń i murów oporowych, tj. naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a., połączenie w jedno postępowanie dwóch odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących dwóch różnych obiektów budowlanych oraz dwóch różnych stanów faktycznych, z których to postępowań każde dotyczyło innego poziomu ujawnienia danych o cechach samowoli budowlanej, po wyrokach prawomocnych WSA w Gdańsku (wyroki z 4 kwietnia 2024 r.), tj. naruszenie art. 62 k.p.a., naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego dowolnej, nie swobodnej ocenie, co miało wpływ na treść decyzji, jak również niepozyskanie z urzędu informacji w sprawach, które już zakończyły się rozstrzygnięciami w postaci decyzji i postanowień ostatecznych, pomimo tego, że dotyczą budowli wzniesionych w tym samym miejscu i cały czas obecnych, w szczególności: a) brak uzasadnienia decyzji w sprawie ogrodzenia wykonanego z paneli betonowych, czyli brak uzasadnienia w sprawie nr PINB.5170.161.2.1.2.19.2023.ZSz i ograniczenie się jedynie do uzasadnienia w sprawie nr PINB.5170.161.2.1.1.19.2023.ZSz; b) brak kluczowych czynności w sprawie ogrodzenia wykonanego z paneli betonowych od strony działki o nr [...], czyli brak czynności w sprawie nr PINB.5170.161.2.1.2.19.2023.ZSz, pomimo nakazów orzeczonych w prawomocnym wyroku sygn. II SA/Gd 871/23, czyli niewykonanie polecenia Sądu w tej sprawie; c) nieuwzględnienie treści własnej decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki ogrodzenia z paneli betonowych opartego o nielegalnie zbudowany mur oporowy wykonany z kamieni (decyzja PINB w Kartuzach z 29 listopada 2022 r. nr PINB.5170.161.1.19.2022.ZSz, decyzja WINB w Gdańsku z 20 marca 2023 r. nr WOP.7721.17.2023.GD, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Gd 488/23) oraz argumentacji stojącej za wydaniem decyzji rozbiórkowej, pomimo tego, że sprawa budowy ogrodzenia wykonanego z paneli betonowych od strony działki o nr [...] oraz sprawa o sygn. PINB.5170.161.1.19.2022.ZSz są identyczne oraz dotyczą tej samej nieruchomości, takiego samego ogrodzenia - również opartego o mur oporowy przeznaczony do rozbiórki, oraz tego samego inwestora; d) nieprzeprowadzenie, wbrew wyrokowi sygn. akt II SA/Gd 822/23, odpowiednich oględzin konstrukcji oporowej zbudowanej na działce o nr [...] w taki sposób, aby rozstrzygnąć, jak wysoki jest mur oporowy wzniesiony na tej działce od strony południowej, na którym następnie zbudowano ogrodzenie z bloczków betonowych; e) potraktowanie wzniesionej budowli od strony poł. działki nr [...], która pełni funkcję muru oporowego, jako tylko ogrodzenia zbudowanego z tzw. bloczków betonowych, podczas gdy jego główną rolą jest funkcja oporowa, co oznacza, że w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z murami oporowymi oraz zbudowanymi na ich szczycie ogrodzeniami, f) pominięcie informacji o podniesieniu rzędnych terenu działek nr [...] i [...] do aż 4 m ponad poziom naturalny na powierzchni aż kilku tysięcy metrów kwadratowych i uformowaniu tak zwiezionych mas ziemnych w obiekty ziemne o kształcie mniej więcej prostopadłościennym aż do granic działek, a następnie otoczenie tych budowli ziemnych murami oporowymi od strony północnej i wschodniej; g) pominięcie informacji o wydaniu przez PINB w Kartuzach w dniu 8 października 2015 r. ostatecznej decyzji rozbiórkowej dla samowolnie zbudowanego muru oporowego i tzw. podmurówki, wzniesionych na granicy działek nr [...] i [...] (decyzja nr PINB/70035/231/14/2015/ZSz); h) pominięcie informacji o wydaniu przez PINB w Kartuzach w dniu 18 czerwca 2020 r. kolejnej ostatecznej decyzji rozbiórkowej dla samowolnie zbudowanego muru oporowego na granicy działek nr [...]-[...] (decyzja nr PINB/70035/197/18/2020/ZSz); i) pominięcie informacji o wydaniu przez PINB w Kartuzach w dniu 29 listopada 2022 r. ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki muru oporowego wykonanego z kamieni i wzniesionego od strony wschodniej i północnej działek nr [...] i [...], otaczającego wzniesione budowle ziemnej (decyzja nr PINB.5170.161.1.19.2022.ZSz; decyzja WINB z 20 marca 2023 r., nr WOP.7721.17.2023.GD); j) nieuwzględnienie załączonych przez odwołujących się fotografii; k) niezamieszczenie opisu informacji o ujawnianych przez geodetów wartościach różnic rzędnych wysokościowych w kolejnych latach prowadzenia inwestycji budowy budowli ziemnych, również w porównaniu do rzędnych wysokościowych zatwierdzonych w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i [...]) z 16 maja 2012 r. niezastosowanie zasady logicznego rozumowania oraz zasady prawdy obiektywnej. W związku z tymi zarzutami odwołujący się wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, uchylenie tej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do inspektoratu budowlanego innego niż k., uwzględnienie danych o decyzjach rozbiórkowych wydanych dla samowoli budowlanych stanowiących mury oporowe, które jednocześnie stanowią integralną część wzniesionych samowolnie ogrodzeń, uwzględnienie danych o genezie i rozmiarach obiektów budowlanych ziemnych zbudowanych na działkach nr [...] i [...] poł. w B. oraz wydanie decyzji rozbiórkowych dla zbudowanych murów oporowych z tzw. bloczków betonowych, na których pobudowano wzwyż ogrodzenia, i wydanie decyzji rozbiórkowej dla ogrodzenia wykonanego z paneli betonowych od strony działki o nr [...], którego istnienie grozi katastrofą budowlaną. Po rozpoznaniu tego odwołania WINB - decyzją z 11 lipca 2025 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydając rozstrzygnięcie związany był wyrokami sygn. akt II SA/Gd 822/23 i sygn. akt II SA/Gd 871/23. Ponadto wskazał, że kwestia rozbiórki konstrukcji oporowej wybudowanej na przełomie lat 208/2019 z prefabrykowanych elementów żelbetowych typu L o wysokości 2 m, na terenie działki nr [...] i [...] (w sąsiedztwie działki nr [...]), i prawidłowości ustaleń organów w tamtej sprawie, została przesądzona m.in. wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 497/19. Mając zaś na uwadze ww. orzeczenia WINB uznał, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane z paneli betonowych na odcinku o długości 139,0 m + 7,95 m jest zlokalizowane na działce nr [...], od strony działki nr [...] - powyżej konstrukcji oporowej (muru oporowego), która (który) jest już objęty nakazem rozbiórki (decyzja nr WOP.7721.115.2020.TA z 4 listopada 2020 r.). Jednocześnie przeprowadzone w dniu 28 listopada 2024 r. oględziny wykazały, że ogrodzenie to nie pełni funkcji oporowej, mimo zlokalizowania go na odcinku 51,15 m w sąsiedztwie konstrukcji oporowej. Dokumentacja fotograficzna z 8 maja 2019 r., 21 lutego 2022 r. i 28 listopada 2024 r. jednoznacznie wskazuje, że ogrodzenie z paneli betonowych nie przenosi ciężaru gruntu i nie powstało z przeznaczeniem do utrzymywania w stanie stateczności (według PN-83/B-03010) uskoku naziomów gruntów rodzimych lub nasypowych. W ocenie organu odwoławczego sam fakt, że ogrodzenie wykonane z paneli betonowych powstało w latach 2014-2020 powyżej ww. (odrębnej) konstrukcji oporowej (muru oporowego), nie pozwala na traktowanie ich jako obiektów budowlanych o tożsamej funkcji. W związku z tym nie było przeszkód do tego, aby wobec ww. ogrodzeń (na terenie działki nr [...] i nr [...] w B., wykonanego w części z paneli betonowych na odcinku o długości 139,0 m + 7, oraz z siatki stalowej na odcinku o długości wynoszącej 5,2 m + 55,0 m + 5,4 m - brama, furtka, a także z bloczków betonowych o długości 99,5 m) orzec łącznie w jednej decyzji (jako do ogrodzeń będących w świetle przepisów Prawa budowlanego urządzeniami budowlanymi), stwierdzając brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wpływu innych postępowań na przedmiot niniejszej sprawy WINB uznał, że nie można wykluczyć, iż po ich zakończeniu i wykonaniu orzeczonych nakazów rozbiórki, teren przedmiotowej działki będzie wymagał ponownego uformowania, aby zapewnić jego bezpieczne użytkowanie. Wówczas będzie można dokonać ewentualnie oceny czy zagospodarowanie terenu przedmiotowych działek - w nowym stanie faktycznym (czyli po wykonaniu decyzji nakazów rozbiórki wydanych w wyniku odrębnych postępowań) będzie wymagało działań w trybie nadzoru budowlanego w świetle przesłanek i adekwatnego trybu postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane. Organ zwrócił też uwagę, że nakaz rozbiórki, co do zasady, powinien zostać wykonany w taki sposób, aby nie spowodować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, w tym zagrożenia na terenie sąsiednich nieruchomości, a odpowiedzialnym za podjęcie działań, które zapobiegnie takich zagrożeń, jest osoba zobowiązana do wykonania tego nakazu. Zatem oceniając wpływ nakazu rozbiórki muru oporowego orzeczonego decyzją PINB z 18 czerwca 2020 r. i WINB z 4 listopada 2020 r. na przedmiotowe części ogrodzenia organ II instancji nie wykluczył, że przed przystąpieniem do wykonania tego obowiązku rozbiórki konieczne będzie zdemontowanie przedmiotowego ogrodzenia - wykonanego w części z paneli betonowych - aby nie spowodować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, w tym zagrożenia na terenie sąsiednich nieruchomości. Następnie wykonanie tego ogrodzenia - w nowym stanie faktycznym, już po wykonanej rozbiórce ww. konstrukcji oporowej - będzie wymagało zastosowania się przez inwestora do obowiązków określonych w obowiązujących przepisach art. 28, 29-31 Prawa budowlanego. W szczególności znaczenie może mieć obowiązek uzyskania zgłoszenia dla budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m. W zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego WINB wskazał, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, natomiast wynikający z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego i powinien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak zaś ustalono, przedmiotowe ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a przy tym jest w całości zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Brak jest więc podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 lub art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Ponadto w toku niniejszego postępowania odwoławczego organ uzyskał od Burmistrza Gminy Żukowo pisemną informację, że działki nr [...] i [...] obręb B., gmina Ż., położone są na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowego obszaru dopiero przystąpiono do sporządzenia takiego planu (jak również planu ogólnego gminy Ż.). Jednocześnie na terenie działek nr [...] i [...] nie obowiązują innego rodzaju ograniczenia w zakresie budowy ogrodzeń (tzn. ograniczenia pod względem wysokości ogrodzeń, ich lokalizacji, dopuszczalnych materiałów itp.). Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że obiekty budowlane ziemne na terenie działki nr [...] i nr [...] były przedmiotem odrębnej oceny w decyzji nr PINB.5170.154.21.2022.ZSz z 31 maja 2022 r. (stwierdzającej brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego do tych obiektów) i nr WOP.7721.117.2022.KK z 7 lutego 2025 r. W decyzji WINB organ ten natomiast ustosunkował się w szerokim zakresie do poszczególnych kwestii związanych z zagospodarowaniem i zabudową terenu działek nr [...] i nr [...] na przestrzeni kolejnych lat (w związku z rozpoczęciem - jako pierwszej inwestycji - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinny z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno - gospodarczego). Odnosząc się do dokumentacji zdjęciowej załączonej do odwołania WINB stwierdził, że zdjęcia te dotyczą odrębnych, rozstrzygniętych postępowań administracyjnych w przedmiocie konstrukcji oporowych, z kamienia polnego oraz prefabrykowanych elementów żelbetowych. Organ odwoławczy wskazał też, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczący wyłączenia pracownika organu, przesłankę wyłączenia wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała uprzednio udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Nie ma więc podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ rozpoznaje sprawę ponownie na skutek uprzedniego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowo - administracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Wreszcie, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, WINB podkreślił, że odniesienie się do tego wniosku będzie możliwe po złożeniu skargi do sądu na niniejszą decyzję, bądź po bezskutecznym upływie terminu na złożenie tej skargi. W świetle przepisów k.p.a. pierwszeństwo ma bowiem tryb zwyczajny przed nadzwyczajnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku małżonkowie B. powielili zarzuty zawarte w odwołaniu oraz wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 18 lutego 2025 r.; uchylenie decyzji odwoławczej WINB i decyzji PINB z 18 lutego 2025 r.; przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do inspektoratu budowlanego innego niż kartuski; uwzględnienie danych o decyzjach rozbiórkowych wydanych dla samowoli budowlanych stanowiących mury oporowe, które jednocześnie stanowią integralną część wzniesionych samowolnie ogrodzeń; uwzględnienie danych o genezie i rozmiarach obiektów budowlanych ziemnych zbudowanych na działkach nr [...] i [...]; wydanie decyzji rozbiórkowej dla zbudowanych murów oporowych z tzw. bloczków betonowych, na których pobudowano wzwyż ogrodzenie, oraz wydanie decyzji rozbiórkowej dla ogrodzenia wykonanego z paneli betonowych od strony działki nr [...], którego istnienie grozi katastrofą budowlaną. W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazali, że na poziomie inspektoratu kartuskiego sprawy PINB.5170.161.2.1.1.19.2023.ZSz oraz nr PINB.5170.161.2.1.2.19.2023 prowadził inspektor Z. S. (ZSz), zaś pod decyzjami podpisał się inspektor K. N. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 18 lutego 2025 r. ponownie sprawę prowadził inspektor Z. S. (ZSz) zaś pod decyzją podpisał się inspektor K. N. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie należało zastosować art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wyłączenie ww. pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Brak takiego wyłączenia narusza przepisy art. 6-8 k.p.a. Najrozsądniejsze jest przekazanie sprawy do prowadzenia przez zupełnie inny inspektorat nadzoru budowlanego, wyznaczony przez np. inspektorat wojewódzki. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przedłożyli wniosek pochodzący od Urzędu Gminy w Żukowie (nr sprawy UN-PZ.6730.727.2018.AF z kwietnia 2022 r.), w bliźniaczej sprawie, w którym to wniosku organ wskazuje na konieczność wyznaczenia innego organu administracji do podjęcia sprawy. Dalej skarżący wskazali, że w wyrokach sygn. akt II SA/Gd 822/23 i II SA/Gd 871/23 Sąd nakazał w sposób jednolity i jednoznaczny po prostu dookreślić czy przedmiotowe ogrodzenie zostało oparte bezpośrednio o mur oporowy, który jest przeznaczony do rozbiórki, czy też ma się znajdować na jego powierzchni. Sąd zwrócił też uwagę, że choć organy cytowały wskazywane decyzje o nakazie rozbiórki muru oporowego, o który oparte jest przedmiotowe ogrodzenie, to ich nie przedstawiły w aktach sprawy. Wobec tego do niniejszej skargi załączono te decyzje. Dla poparcia swojego stanowiska o konieczności rozbiórki spornego ogrodzenia skarżący przywołali także decyzję organu nadzoru budowlanego dotyczące sąsiedniego muru oporowego. O ten mur oparto takie samo ogrodzenie, w taki sam sposób jak w przypadku przedmiotowego fragmentu ogrodzenia. Ten sąsiedni mur oporowy, tym razem wykonany z głazów kamiennych, i oparte o ten mur oporowy ogrodzenie betonowe, dokładnie takie samo jak to przedmiotowe ogrodzenie, podlegają nakazowi rozbiórki na podstawie decyzji ostatecznej PINB z 29 listopada 2022 r., nr PINB.5170.161.1.19.2022.ZSz i WINB 20 marca 2023 r., nr WOP.7721.17.2023.GD. W decyzjach tych uznano, że skoro ogrodzenie żelbetowe oparte jest o mur oporowy przeznaczony do rozbiórki, to ze względu na wspólne odziaływanie tych budowli przy przenoszeniu obciążeń, również ogrodzenie żelbetowe musi podlegać nakazowi rozbiórki. Biorąc pod uwagę wzajemne bezpośrednie usytuowanie ogrodzenia betonowego i muru oporowego, oba te obiekty powinny być traktowane łącznie, jako konstrukcja oporowa. Uzasadniono również, że gdyby wykonywać rozbiórkę nielegalnie wzniesionego muru oporowego, wówczas słupki fundamentowe ogrodzenia betonowego zostaną odsłonięte i nastąpi katastrofa budowlana polegająca na tym, że ogrodzenie to - straciwszy oparcie, runie w dół, z wysokości co najmniej 2 m. Ponadto uzasadniono, że wzajemna współpraca muru oporowego oraz ogrodzenia betonowego wynika z ukształtowania terenu, co ma związek z tym, że inwestor podniósł teren o 2 m (w miejscu, gdzie zbudowano sporne ogrodzenie w niniejszej sprawie były to 4 m). Zdaniem skarżących, obie te sprawy dotyczą tego samego terenu tej samej działki, tego samego inwestora, takiej samej konstrukcji i rozwiązania polegającego na oparciu w taki sam sposób takiego samego ogrodzenia betonowego o mur oporowy przeznaczony do rozbiórki. Odróżnia je tylko to, że w niniejszej sprawie wysokość uskoku ziemnego, który wygenerował inwestor, wynosi 4 m. Oczywiste jest zatem, że i w niniejszej sprawie należy stosować to samo logiczne rozumowanie i wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia betonowego opartego o nielegalnie wzniesiony mur oporowy, dla którego wcześniej organy nadzoru budowlanego wydały decyzje rozbiórkowe. Ponadto powszechnie wiadomo, że rozbiórka muru oporowego o długości około 50 m, o który oparte jest przedmiotowe ogrodzenie, spowoduje znaczną katastrofę budowlaną, i to na granicy działek. Skarżący zauważyli też, że organy przemilczały, iż oba mury oporowe objęte decyzjami rozbiórkowymi zostały wzniesione na fundamencie, tzw. podmurówce żelbetowej, która ma wysokość nawet do 2 m, i która również jest przeznaczona do rozbiórki na podstawie decyzji ostatecznej z 8 października 2015 r., nr PINB/70035/231/14/2015/ZSz. Oczywiste jest zatem, że aby rozebrać tą podmurówkę, to najpierw należy rozebrać mury oporowe, a jeszcze wcześniej ogrodzenie żelbetowe oparte o tamte mury oporowe. Mamy do czynienie z kaskadowym systemem samowoli budowlanych. Zdaniem skarżących organy nie wykonały także wskazań wyroku sygn. akt II SA/Gd 822/23, który nakazał wykazać organom z jaką budowlą mamy do czynienia, tj. czy na przedmiotowym terenie zbudowane z bloczków betonowych ogrodzenie o długości około 100 m nie zostało posadowione na murze oporowym sięgającym 2 m. Organy miały więc wykonać wykop i pomierzyć wysokość tego muru oporowego. W niniejszym postępowaniu organy zaniechały przeprowadzenia takich ustaleń. Natomiast, zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z murem oporowym, a nie ogrodzeniem. Jak bowiem przedstawili, mur oporowy od strony południowej działki nr [...] został zbudowany z bloczków betonowych i kończy się - łącząc się nad rzeką S. z nielegalnie wzniesionym kolejnym murem oporowym, tym razem wykonanym z głazów kamiennych (objętym ostateczną decyzją rozbiórkową nr PINB.5170.161.1.19.2022.ZSz). Wzniesiony mur oporowy został następnie obsypany masami ziemnymi w taki sam sposób jak w przypadku murów oporowych zbudowanych od strony północnej i wschodniej działek nr [...] i [...]. Wszystkie te mury powstały jako zabezpieczenie przed osuwającymi się masami ziemnymi zbudowanych budowli ziemnych, a ich budowa trwała aż 11 lat. Na budowlach ziemnych zbudowano dwa budynki mieszkalne, jeden budynek gospodarczy nazywany wędzarnią (też przeznaczony do rozbiórki po wydaniu decyzji ostatecznej), oraz parkingi. Jest więc oczywiste, że zbudowany tak zwany fundament ogrodzenia jest tak naprawdę murem oporowym, o czym świadczy funkcja, którą pełni, oraz jego bardzo duże wymiary. Mur ten ma bowiem wysokość około 2 m, zaś dopiero na jego szczycie powstało ogrodzenie o wysokości około 2 m. Zatem całość takiej budowli ma wysokość około 4 m. Zauważono, że mur oporowy wykonany od strony wschodniej i ten wykonany od strony północnej, stykają się w narożu. Gdyby istniał mur oporowy od strony wschodniej, a zdaniem skarżących istnieje, i gdyby miał nie istnieć mur oporowy od strony południowej, czyli ten mur oporowy, który nazywany jest ogrodzeniem wykonanym z bloczków betonowych, to ponieważ te dwie ściany budowli stykają się ze sobą w narożu poł.-wsch., to doszłoby się do absurdalnego twierdzenia, że 2-metrowej wysokości masy ziemne zdematerializowały się w jednym z kierunków (kierunku południowym) zaś w kierunku wschodnim nie zdematerializowały się. Oczywiste jest, że nie jest to możliwe. Należy więc przeprowadzić pełne postępowanie dotyczące budowy muru oporowego i dobudowanego na jego szczycie ogrodzenia. Masy ziemne to zbudowana budowla ziemna, która w tej części ma wysokość dochodzącą do około 2 m. Ogrodzenie nie powstrzymuje mas ziemnych przed osypywaniem się, lecz taką rolę pełnią mury oporowe. Oczywiste jest więc, że przedmiotem postępowania administracyjnego powinna być konstrukcja zbudowanego samowolnie kolejnego muru oporowego z dobudowanym na jego szczycie ogrodzeniem. Należy dodać, że nie na całej długości tej budowli od strony południowej działki nr [...] powstała konstrukcja oporowa, a jedynie na odcinku, który jest granicą zbudowanych budowli ziemnych, czyli w tej części, która jest bliższa rzece. Logicznie rozumując, od strony południowej również mamy budowę murów oporowych, tylko od wnętrza działki niewidocznych, gdyż od wnętrza działki wydaje się, że został on zasypany masami ziemnymi. Dlatego skarżący wnieśli o zmianę kwalifikacji budowli, z ogrodzenia na częściowo mur oporowy. Nadto, ponieważ nie istnieje decyzja o warunkach zabudowy dla murów oporowych dla działek nr [...] i [...], ich zdaniem należy przeprowadzić procedurę administracyjną zmierzającą do wydania decyzji o rozbiórce zbudowanych murów oporowych. Podkreślili przy tym, że sama inwestorka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy muru oporowego wskazywała odcinki: północny, wschodni i południowy. Skoro zatem inwestor uważa, że od strony południowej buduje mur oporowy, który następnie chce legalizować poprzez wydanie warunków zabudowy, to na jakiej podstawie PINB przekracza uprawnienia próbując - zamiast UG w Żukowie - doprowadzić do legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie muru oporowego nazywając go teraz ogrodzeniem. Fakt obsypania muru od strony południowej masami ziemnymi nie zmienia charakteru tego obiektu budowlanego, znaczenie ma bowiem jego funkcja, a nie to czy został dodatkowo udekorowany ziemią. W niniejszej zaś sprawie mury oporowe powstały dlatego, że inwestor wzniósł budowle ziemne o wysokości sięgającej około 4 m od strony północnej i pragnąc zabezpieczyć osuwające się masy ziemne tych wzniesionych budowli, otoczył je murami oporowymi. Z kolei w celu ukrycia murów oporowych zasypał je dookoła. Skarżący wskazali też, że zanim rozpoczęto roboty ziemne na działce nr [...], to rzędne terenu działki nr [...] i (obecnie) działki nr [...] były prawie identyczne, co wynika z mapy wysokościowej z roku 2012. Nie jest zatem możliwe, aby po podniesieniu terenu działki nr [..] do aż 4 m, na działce o nr [...] rzędne w tych dwóch miejscach były zachowane. Zamiast tego na pewno powstał uskok ziemi o dużej wysokości i pewne jest, że od strony południowej działki nr [...] został on zabezpieczony murem oporowym (tak jak od strony północnej i wschodniej), tutaj wykonanym z bloczków betonowych. Dopiero na tym murze oporowym dobudowano ogrodzenie, wykonane prawdopodobnie z tych samych materiałów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 31 stycznia 2026 r. skarżący wskazali na postanowienia GUNB z 18 grudnia 2025 r. w sprawie egzekucji ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę murów oporowych (z 2015 r. i z 2018 r.), w którym to postępowaniu sami inwestorzy podkreślali, że w momencie rozbiórki murów oporowych powstrzymujących napór mas ziemnych na te mury, ale też powstrzymujących napór budynków, ogrodzeń betonowych, parkingów etc., nastąpi realne zagrożenie osunięciem się wszystkich tych budowli. Zdaniem skarżących jest to oczywiste, i było przez nich podkreślane wielokrotnie i jak widać sami inwestorzy obawiają się konsekwencji rozbiórki murów oporowych. Problem polega jednak na tym, że to inwestorzy zmienili poziomy terenu, generując uskoki mas ziemnych aż do wysokości +4 m i do głębokości -5 m, a organy nadzoru budowlanego, ich zdaniem, ukrywają fakt zagrożenia. Ponadto skarżący zwrócili uwagę, że decyzja o legalizacji tzw. istotnych odstępstw z 12 stycznia 2016 r. jest niewykonalna z przyczyn technicznych, gdyż jej realizacja prowadzi bezpośrednio do katastrofy budowlanej polegającej na osunięciu się mas ziemnych zwiezionych przez inwestora i zbudowaniu (tak jak na projekcie zagospodarowania terenu) prostopadłościanów z tych mas ziemnych, przy czym wysokość tak uformowanych prostopadłościanów ma wynieść od 2,5 m do 4 m na granicy z działkami sąsiednimi. Ponadto, ponieważ na tych masach ziemnych pobudowano: budynki, parkingi, wiaty, ogrodzenia, itd., to również one runą w dół. Sami inwestorzy twierdzą więc, że zachodzi sytuacja opisana w przesłance z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Oczywistym jest też - zdaniem skarżących, że aby naprawić taką sytuację, to najpierw musiałaby być orzeczona decyzja o warunkach zabudowy dla lokalizacji i budowy murów oporowych zbudowanych na granicach działek, ale taka decyzja nie istnieje. Na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. skarżący oświadczył, że z tego co jest mu wiadome, od strony południowej, tam gdzie jest zlokalizowane ogrodzenie z bloczków betonowych, na pewno znajduje się również mur oporowy, co do którego nie toczyło się, poza obecnym, żadne postępowanie. Toczy się jedynie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 2016 r., która między innymi zalegalizowała budowle ziemne, uznając je za zagospodarowanie terenu. W ocenie skarżących nadzór budowlany nie wykonał wytycznych z wyroków sądów, które zapadły w tych sprawach, a organ I instancji właściwie w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sądowej kontroli w niniejszej sprawie zostały poddane decyzje organów nadzoru budowalnego stwierdzające brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., w odniesieniu do ogrodzenia działek nr [...] i [...] w B. Ogrodzenie to, jak ustaliły organy, składa się z kilku części wykonanych odpowiednio z: paneli betonowych, siatki stalowej i bloczków betonowych, a żadna z części nie przekracza wysokości 2,20 m i na jego wykonanie nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia, zaś z uwagi na to, że ogrodzenie jest w dobrym stanie technicznym, nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia i wykonano je zgodnie z warunkami technicznymi, brak jest podstaw do interwencji ze strony nadzoru budowlanego. Tymczasem skarżący w głównej mierze podnoszą, w szczególności do części ogrodzenia z paneli betonowych na odcinku 51,15 m, usytuowanego od strony ich działki nr [...], że jest ono posadowione na murze oporowym okalającym działki nr [...] i [...], przeznaczonym do rozbiórki, i ogrodzenie to w rzeczywistości również jest murem oporowym, który powinien podlegać rozbiórce. Ponadto skarżący zarzucają, że ogrodzenie od strony południowej działki nr [...] - składające się z bloczków betonowych, również posadowione jest na murze oporowym, nieobjętym dotychczas żadnym postępowaniem organów, zaś główną funkcją tych bloczków jest funkcja oporowa, nie ogrodzeniowa. Organy nie zbadały jednak, czy pod bloczkami betonowymi istnieje mur oporowy, natomiast potwierdzenie tej okoliczności oznaczałoby, że mur oporowy stanowi fundament dla bloczków betonowych uznanych za ogrodzenie. Nie ulega więc wątpliwości, że między skarżącymi a organami nadzoru budowlanego istnieje spór co do tego, jaki charakter mają zrealizowane na działkach nr [...] i [...] części ogrodzenia z paneli betonowych i bloczków betonowych - czy jest to ogrodzenie działki, czy też element muru oporowego. Wyjaśnienie tej kwestii, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia, ma zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co też istotne, spór ten toczy się od wielu lat, na co wskazuje data wszczęcia przedmiotowego postępowania – 12 grudnia 2019 r., zaś w jego toku zapadły już prawomocne wyroki Sądu, którymi organy były związane na etapie ponownego prowadzenia postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwotnie organy prowadziły jedno postępowanie w stosunku do ogrodzenia zrealizowanego na terenie działek nr [...] i [...] w B., wykonanego w części z paneli betonowych na odcinku o długości 139 m + 7,95 m oraz siatki stalowej na odcinku o długości 5,2 m + 55 m + 5,4 m (brama, furtka), a także ogrodzenia z bloczków betonowych o długości 99,5 m. Następnie, ze względu na wzajemne bezpośrednie usytuowanie paneli betonowych na odcinku 51,15 m i muru oporowego o długości 49,9 m objętego nakazem rozbiórki, i ryzykiem, że podczas rozbiórki muru ogrodzenie z paneli w tej części ulegnie zniszczeniu, postępowanie zostało rozdzielone. W postępowaniu dotyczącym ogrodzenia w części z paneli betonowych na odcinku o długości 87,85 m + 7,95 m oraz z siatki stalowej na odcinku o długości wynoszącej 5,2 m + 55 m + 5,4 m (brama, furtka), a także ogrodzenia z bloczków betonowych o długości 99,5 m, został wydany wyrok tut. Sądu z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 822/23, zaś w stosunku do ogrodzenia wykonanego z paneli betonowych od strony działki nr [..] (w sąsiedztwie działki nr [...] w B.) na odcinku o długości wynoszącej 51,15 m, usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie konstrukcji oporowej - przeznaczonej do rozbiórki, w dniu 4 kwietnia 2024 r. wydano wyrok sygn. akt II SA/Gd 871/23. Wskazania zawarte w ww. wyrokach tutejszego Sądu determinowały przebieg i kierunek postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II FSK 1393/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). W związku z tym należy wskazać, że w wyroku sygn. akt II SA/Gd 822/23 Sąd nakazał organom ustalenie, jaką faktycznie rolę pełnią będące przedmiotem tego postępowania odcinki ogrodzenia – z paneli betonowych o długości 87,85 m + 7,95 m, z siatki stalowej o długości 5,2 m +55 m + 5,4 m (brama, furtka) oraz z bloczków betonowych o długości 99,5 m. W szczególności organy winny były uwzględnić, że ogrodzenie może również pełnić funkcję oporową, jeżeli jego główną funkcją jest zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się mas ziemnych. Pomocny przy kwalifikacji może być charakter użytych materiałów zapewniających stabilność. Sąd za wątpliwe uznał przy tym dokonanie podziału postępowania na odręczne części dotyczące przedmiotowego ogrodzenia i ogrodzenia powiązanego, zdaniem organów, z murem oporowym od strony działki nr [...]. Z kolei w wyroku sygn. akt II SA/Gd 871/23 wskazano, że w aktach sprawy brak jest decyzji WINB z 4 listopada 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z 18 czerwca 2020 r., dotyczących rozbiórki konstrukcji oporowej o długości 30,3 m i 19,6 m na działkach nr [...] i [...] od strony działki nr [...], na które powoływano się w kontrolowanych przez Sąd decyzjach. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, czy ogrodzenie o długości 51,15 m z paneli betonowych oparte jest na ww. murze oporowym, czy też występuje w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Natomiast, jeżeli ogrodzenie to posadowione jest w bezpośrednim sąsiedztwie muru, wyjaśnienia wymaga, w jaki sposób dokonanie rozbiórki muru będzie miało wpływ na ogrodzenie. W tym zakresie organy miały w szczególności ustalić, jaka jest odległość między murem a ogrodzeniem. Sąd zaznaczył przy tym, że wskazane będzie dołączenie do decyzji załącznika graficznego tej części ogrodzenia, której dotyczy postępowanie. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wskazania zawarte w opisanych wyrokach sygn. akt II SA/Gd 822/23 i II SA/Gd 87/23 nie zostały uwzględnione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując analizy przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, stanowiących podstawę ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego, stwierdzić należało, że – mimo wyraźnych wskazań zawartych w przywołanych wyrokach – zgromadzony w sprawie materiał dowody nadal nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaką funkcję pełni ogrodzenie w części z paneli betonowych o długości 87,85 m + 7,95 m, z siatki stalowej o długości 5,2 m +55 m + 5,4 m (brama, furtka) oraz z bloczków betonowych o długości 99,5 m, ani czy część z paneli betonowych o długości 51,15 m oparta jest na murze oporowym od strony działki nr [...], czy też jest ona w bezpośrednim sąsiedztwie tego muru oraz w jaki sposób dokonanie rozbiórki tego muru wpłynie na tę część ogrodzenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że kwestie te organy były zobowiązane ustalić w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, tymczasem w wydanych decyzjach lakonicznie stwierdzono, że przedmiotem postępowania jest ogrodzenie, bez odniesienia się do specyfiki okoliczności sprawy, ani kwestii materiałów, z jakich składają się części ogrodzenia. Co więcej, w odniesieniu do paneli betonowych o długości 51,15 m organy nadal nie określiły jasno, czy są one posadowione na murze oporowym przeznaczonym do rozbiórki, czy też w jego sąsiedztwie, co wymagało podania konkretnych odległości paneli do muru, nie zaś posłużenia się zwrotami niedookreślonymi. Organy nie ustaliły też jednoznacznie, jak rozbiórka muru oporowego o długości 49,9 m wpłynie na panele betonowe na odcinku o długości 51,15 m. W tym zakresie WINB posługiwał się zwrotami "nie można wykluczyć", "będzie można dokonać ewentualnie oceny". Tymczasem należało uwzględnić, że mur oporowy stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się znacznej ilości mas ziemnych, które podwyższyły teren działek nr [..] i [...] w stosunku do terenów przyległych, a posadowienie w sąsiedztwie (wymagającym dokładnego ustalenia) lub na tym murze ogrodzenia z dużych paneli betonowych o dużej wadze, nie pozostaje bez wpływu na owe masy ziemne i w sytuacji usunięcia muru panele betonowe mogą utracić stateczność i mogą pogłębiać osuwanie się ziemi z działek nr [...] i [...] na działki sąsiednie. Z kolei w sytuacji, gdy ogrodzenie w tej części posadowione jest na murze, jego rozbiórka niewątpliwie wpłynie na stabilność paneli betonowych, które mogą podzielić losy muru (co jest potencjalnie możliwe ze względu na gabaryty i użyte materiały tego ogrodzenia). Zresztą sam organ odwoławczy nie wykluczył, że przed dokonaniem rozbiórki muru oporowego o długości 49,9 m konieczne będzie rozebranie też ogrodzenia z paneli betonowych o długości 51,15 m, a następnie jego ponowne wykonanie, zatem dostrzegł wzajemne oddziaływanie i powiązania muru oraz ogrodzenia, lecz nie wyciągnął z tego stwierdzenia żadnych dalszych wniosków, do jakich był zobowiązany na mocy wyroku tut. Sądu. Wskazać też trzeba, że w kwestii powiązania części ogrodzenia z paneli betonowych o długości 51,15 m z murem oporowym w postępowaniu kontrolowanym wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 871/23 organ odwoławczy powołał się na ustalenia decyzji PINB z 18 czerwca 2020 r. dotyczącej rozbiórki muru oporowego o długości 49,9 m, w związku z czym WINB w decyzji z 9 sierpnia 2023 r. uznał, że rozbiórka muru spowoduje zniszczenie tej części ogrodzenia. Tej decyzji jednak w aktach organu nie było, co uniemożliwiło Sądowi orzekającemu w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 871/23 ocenę zasadności wniosków WINB poczynionych w oparciu o to rozstrzygnięcie. Wprawdzie w aktualnie kontrolowanym postępowaniu organy nie odnosiły się do decyzji PINB z 18 czerwca 2020 r., lecz w ocenie orzekającego Sądu zobowiązanie do dołączenia tej decyzji do akt jest nadal wiążące, bowiem decyzja ta stanowi materiał dowodowy przydatny do ustalenia kwestii wzajemnego powiązania muru oporowego i ogrodzenia z paneli betonowych. W poprzedniej decyzji WINB z 9 sierpnia 2023 r. m.in. w oparciu o to rozstrzygnięcie PINB uznał wzajemne oddziaływanie muru i ogrodzenia, natomiast w obecnie kontrolowanej decyzji organ odwoławczy nie stwierdził jednoznacznie, aby ogrodzenie posadowiono na murze, i że rozbiórka muru wpłynie negatywnie na ogrodzenie. Taka zmiana stanowiska wymagała więc odniesienia się również do dowodu, jakim jest prawomocna i ostateczna decyzja PINB z 18 czerwca 2020 r. Tymczasem, w kontrolowanym aktualnie postępowaniu organy nie wykonały omawianego wskazania zawartego w wyroku sygn. akt II SA/Gd 871/23, gdyż do akt organu II instancji dołączono wyłącznie decyzję WINB z 4 listopada 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z 18 czerwca 2020 r. W decyzji WINB nie odniesiono się jednak do ustalenia organu I instancji, że ogrodzenie powstało na murze oporowym. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie wykonały wskazań tut. Sądu zawartych w wyrokach z 4 kwietnia 2024 r., wobec czego ponownie zobowiązane będą do dokonania jednoznacznych ustaleń, co jest przedmiotem postępowania – samo ogrodzenie czy też mur oporowy (składający się z części nadziemnej – ogrodzenia i części zagłębionej w gruncie), w odniesieniu do poszczególnych części. Powyższe wymaga zaś uwzględnienia specyfiki terenu, jego ukształtowania, użytych do wykonania ogrodzenia materiałów, czy sposobu montażu (zagłębienie w gruncie), które wpływa na statyczność. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mur oporowy, czy ogrodzenie, które ma pełnić funkcję oporową, musi być bardziej stabilne, niż ogrodzenie służące wyłącznie do oddzielenia działki od pozostałych terenów, tak aby opierać się masom ziemi, którym mur/ogrodzenie ma stawiać opór. Organy powinny też odnieść się do rozbieżności między swoimi wcześniejszymi ustaleniami zawartymi w decyzji PINB z 18 czerwca 2020 r. – jeśli istotnie takie zostały tam poczynione, że mur oporowy stanowi fundament dla ogrodzenia z paneli betonowych na odcinku o długości 51,15 m, a aktualnym przyjęciem, że ogrodzenie znajduje się tylko w bezpośrednim sąsiedztwie muru. W tym zakresie bowiem organ odwoławczy powołał się na dokumentację fotograficzną m.in. z oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lutego 2022 r., z której istotnie wynika, że między murem oporowym obsypanym ziemią, a panelami betonowymi istnieje niewielka odległość wypełniona ziemią (zdjęcia k. 241/1 i 241/3 akt organu I instancji). Niemniej, ze względu na wytyczne Sądu z wyroku sygn. akt II SA/GD 871/23, konieczne było dokładne zwymiarowanie tej odległości, a następnie dokonanie oceny, jak ta odległość wpływa na wzajemne oddziaływanie muru i ogrodzenia, i czy rozbiórka muru wpłynie na stabilność ogrodzenia. Przechodząc dalej Sąd zważył, że w swoich rozstrzygnięciach organy w ogóle nie odniosły się do zarzutów skarżących, że ogrodzenie z bloczków betonowych, na długości około 50 m, od strony działki nr [...] powstało na murze oporowym wykonanym również z bloczków betonowych. Skarżący wskazywali bowiem, że nie jest możliwe aby po nawiezieniu mas ziemi na teren działki nr [...] i podniesieniu jej rzędnych, mur oporowy powstał wyłącznie na północnej granicy działki nr [...], od strony działki skarżących nr [...], a nie również od strony południowej, gdzie posadowiono sporne ogrodzenie z bloczków betonowych. Zdaniem skarżących mur oporowy w tej części działki nr [...] jest niewidoczny od wewnątrz, bowiem został obsypany masami ziemi, co nie zmienia jednak jego funkcji. Mur ten nie był objęty dotychczas żadnym postępowaniem organów nadzoru, a winien stanowić ich przedmiot. Odnosząc się do powyższego zarzutu skarżących Sąd zważył, że istotnie w wydanych decyzjach brak jest ustaleń co do tego, czy przedmiotowe bloczki betonowe, z których składa się ta część ogrodzenia, zostały posadowione na gruncie rodzinnym (nawiezionych masach ziemi), czy też na murze oporowym (jak są z nim powiązane) lub w jego pobliżu. Zasady logiki wskazują, że jeżeli właściciel działki nr [...] na cały jej teren nawiózł masy ziemi i podniósł rzędne, to co do zasady z każdej strony, z której doszło do zróżnicowania rzędnych tej działki w stosunku do terenów sąsiednich, powinny powstać mury oporowe. Jeżeli natomiast właściciel nie wykonał muru oporowego w tym miejscu, to niewątpliwie ustalenia wymaga, czy przedmiotowe ogrodzenie z bloczków betonowych, w sytuacji potwierdzenia podniesienia rzędnych terenu działki nr [...], pełni także funkcję oporową, przy uwzględnieniu ukształtowania tego terenu i materiałów użytych do wykonania ogrodzenia. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione w ponowie prowadzonym postępowaniu, gdyż prawidłowe ustalenia faktyczne w powyższym zakresie będą mieć wpływ na przedmiot dalszego postępowania i możliwe do wydania rozstrzygnięcia. Jak to już bowiem wskazywano w wyroku sygn. akt II SA/Gd 822/23, gdyby przedmiotem postępowania w tym zakresie okazał się mur oporowy, a inwestor na jego wykonanie nie posiadał pozwolenia na budowę, to organ byłby zobligowany do zastosowania trybu legalizacji z art. 48 Prawa budowalnego. Procedowałby zatem na podstawie innych przepisów materialnych niż czyni to obecnie. Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wzięcie udziału w niniejszym postępowaniu, toczącym się po wyrokach sygn. akt II SA/Gd 822/23 i II SA/Gd 871/23, inspektorów PINB, którzy brali udział w wydawaniu wcześniejszych decyzji dotyczących ogrodzeń i murów oporowych, kontrolowanych przez Sąd. W tym zakresie wskazać trzeba, że powołany przez skarżących przepis wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną - pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzje PINB z 29 maja 2023 r., nr PINB.5170.161.2.1.1.19.2023.ZSz oraz z 29 maja 2023 r., nr PINB.5170.161.2.1.2.19.2023.ZSz, przy których wydawaniu brali udział inspektorzy Z. S. i K. N., zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokami tut. Sądu sygn. akt II SA/GD 822/23 i II SA/Gd 871/23. Ich udział w aktualnie kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie stanowił więc naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ma bowiem podstaw do takiej wykładni tego przepisu, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ I instancji rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi przez organ odwoławczy, bądź też uchylenia decyzji obu instancji przez sąd administracyjny, jak de facto domagają się tego skarżący. Zdaniem Sądu niezasadny jest też zarzut błędnego połączenia w jedno postępowanie dwóch odrębnych postępowań: dotyczącego ogrodzenia z paneli betonowych na odcinku 51,15 m oraz tego dotyczącego ogrodzenia w części z paneli betonowych o długości 87,85 m + 7,95 m, z siatki stalowej o długości 5,2 m +55 m + 5,4 m (brama, furtka) oraz z bloczków betonowych o długości 99,5 m. Jak niespornie ustalono, ogrodzenia te wykonał ten sam inwestor, w tym samym czasie, każda z części ogrodzenia nie przekracza wysokości 2,20 m i okala tę samą nieruchomość. Ponadto, w wyroku sygn. akt II SA/GD 822/23 zwrócono uwagę, że rozdzielenie ww. postępowań nie jest zasadne i również Sąd w orzekającym obecnie składzie nie znajduje podstaw do takiego rozdzielania postępowań. Działanie organu nie naruszało więc art. 62 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się przede wszystkim naruszenia art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które doprowadziło do przedwczesnego stwierdzenia, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Tymczasem orzekające organy były zobowiązane, nie tylko na mocy ogólnych reguł postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim wydanych w tej sprawie wyroków sądowych, do podjęcia wszelkich kroków celem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, przy czym ich zakres został szczegółowo określony w prawomocnych, wiążących organy wyrokach. W szczególności więc organy powinny w ponownie prowadzonym postępowaniu jednoznacznie ustalić jego przedmiot – ogrodzenie czy mur oporowy (składający się z części nadziemnej – ogrodzenie i części zagłębionej w gruncie) i wskazać ewentualnie na jakich odcinkach przedmiotowe konstrukcje stanowią mur oporowy, przedstawić dowody potwierdzające twierdzenia w tym zakresie oraz zastosować prawidłowo prawo materialne z uwzględnieniem, że wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej, mającej być zabezpieczeniem przed osuwaniem się ziemi, a więc stanowiącej budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego nie zostało zakwalifikowane ani jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani z obowiązku zgłoszenia (art. 29-30 Prawa budowlanego), zatem ma do takich robót budowlanych zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wynikający z niego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo należy zauważyć, że organ odwoławczy zobowiązany jest nie tylko do kontroli orzeczenia I-instancyjnego, ale także do odniesienia się do zarzutów odwołania. Tymczasem w swojej decyzji WINB nie odniósł się w ogóle do akcentowanej przez skarżących w odwołaniu kwestii istnienia muru oporowego z bloczków betonowych pod częścią ogrodzenia z bloczków betonowych na długości około 50 m. Jak już zaś wskazano, okoliczność ta może mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy i powinna być przez organy wnikliwie zbadana. Z przedstawionych wyżej względów Sądu doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja WINB z 11 lipca 2025 r., jak i poprzedzająca ją decyzja PINB z 18 lutego 2025 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot od organu kwoty 500 zł, na którą składa się wpis od skargi.