II SA/Gd 777/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 8 czerwca 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz decyzją z 8 czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, 7 lit. d, 8, 10, 11, art. 9 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 23 ust. 1, 5, 6, 7, 8, art. 25 i art. 28 ust. 1 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 1 poz. 7 ze zm.), uznał kwotę świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 2.000 zł, wypłaconych na rzecz E. B. na podstawie decyzji z 5 marca 2010 r., jako świadczenie nienależnie pobrane za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 lipca 2010 r. Decyzję podjęto w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że stosownie do art.2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca B. B. nie poinformowała Ośrodka Pomocy Społecznej o wpłatach dokonywanych przez dłużnika w okresie od 1 marca 2010 r. do 31 lipca 2010 r. Wysokość nienależnie pobranych świadczeń określono w sposób następujący: a) kwiecień - kwota przekazana przez dłużnika - 937,31 zł, kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego - 500 zł, nienależnie pobrane świadczenie - 500 zł; b) maj - kwota przekazana przez dłużnika - 507,71 zł, kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego - 500 zł, nienależnie pobrane świadczenie - 500 zł; c) czerwiec - kwota przekazana przez dłużnika - 507,09 zł, kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego - 500 zł, nienależnie pobrane świadczenie - 500 zł; d) lipiec - kwota przekazana przez dłużnika - 991,26 zł, kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego - 500 zł, nienależnie pobrane świadczenie - 500 zł; Razem kwota przekazana przez dłużnika - 2.943,37 zł, kwota wypłacona z funduszu alimentacyjnego - 2.000 zł, nienależnie pobrane świadczenie - 2.000 zł. Skarżąca podała, że zaliczyła dokonywane przez dłużnika wpłaty na poczet zaległych alimentów za rok 2009/2010. Organ stwierdził, że w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wszelkie świadczenia alimentacyjne przekazywane przez dłużnika w pierwszej kolejności powinny trafiać do organu właściwego wierzyciela na poczet zwrotu należności dłużnika z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Należności wierzyciela alimentacyjnego w okresie pobierania świadczeń z funduszu zaspokajane są po zaspokojeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu. Jeżeli egzekucja jest prowadzona przez komornika sądowego, to kolejności zaspokajania roszczeń określonej w tym artykule przestrzega komornik. Jeżeli zaś komornik w danej sprawie nie prowadzi postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, że dłużnik zamieszkuje za granicą, to w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu na wierzycielu spoczywa obowiązek przekazania do organu właściwego wierzyciela świadczeń otrzymanych przez dłużnika alimentacyjnego. Skarżąca została pouczona o tym obowiązku i w razie przekazania przez dłużnika jakiejkolwiek kwoty zaległych bądź bieżących alimentów zobowiązała się przekazywać je do MOPS. Jeżeli w okresie otrzymywania świadczeń z funduszu niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28 ust. 1 ustawy osoba uprawniona otrzyma alimenty od dłużnika czy to na skutek przekazania bezpośrednio przez dłużnika, czy też na skutek błędu organu egzekucyjnego, niezależnie od tego czy są to alimenty zaległe, czy bieżące, świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone za ten okres w kwocie odpowiadającej otrzymanym przez dłużnika alimentom stanowią świadczenia nienależnie pobrane. W odwołaniu od tej decyzji B. B. zarzuciła, że decyzja została wydana bez wnikliwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem art. 2 pkt 7 lit d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 lipca 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że organ I instancji otrzymał od skarżącej pismo z 23 sierpnia 2010 r. informujące, że dłużnik zaczął regulować należności alimentacyjne za lata 2009/2010. W piśmie skarżąca przedstawiła szczegółowe wyliczenie płatności i zaległości alimentacyjnych wobec E. B., z którego wynika, że w okresie od kwietnia do lipca otrzymała kwotę 2943,37 zł w sześciu wpłatach. Zdaniem organu, kwoty tych wpłat są tożsame z kwotami wykazanymi w piśmie organu niemieckiego przekazanym za pośrednictwem Sądu Okręgowego w S. W ocenie Kolegium kwota 2943,37 zł nie powinna regulować zaległości alimentacyjnych za lata 2009/2010, lecz winna zaspokajać należności wierzyciela alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że świadczenia nienależne są to świadczenia przyznane w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia oraz świadczenia wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. B. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa poprzez: 1. niewyjaśnienie okoliczności sprawy, tj. nieustalenie czy kwoty umieszczone w wykazie Sądu Okręgowego w S. były kwotami wyegzekwowanymi tytułem zaległości, czy były to alimenty bieżące, niewyjaśnienie na podstawie jakiego tytułu egzekucyjnego ściągnięto wskazane kwoty i na którego z synów skarżącej, 2. bledną wykładnię i zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez uznanie, że kwoty przekazane przez komornika niemieckiego na podstawie orzeczenia sądu polskiego, to kwoty których skarżąca nie miała prawa zaliczyć na poczet zaległych alimentów i tym samym uznanie, że świadczenie wypłacone skarżącej, po ustaleniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz E. B., jest świadczeniem nienależnym, 3. naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że jakiekolwiek wpłaty alimentacyjne skarżąca powinna zaliczać na poczet wpłat na bieżąco wypłacanych przez fundusz alimentacyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, dotyczącą nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, a tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z akt sprawy i niekwestionowanych okoliczności wynika, że decyzją z dnia 5 marca 2010r. przyznano skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od dnia 1 lutego 2010r. do dnia 30 września 2010 r. na syna E. w wysokości po 500 zł miesięcznie. Dłużnik alimentacyjny mieszka na terenie Niemiec. Bezsporne jest również, że w okresie od kwietnia do lipca 2010r. skarżąca otrzymała od dłużnika za pośrednictwem niemieckiego organu egzekucyjnego kwotę 2.943,37 zł. W tym czasie skarżąca otrzymała z funduszu alimentacyjnego kwotę 2.000 zł, która została uznana przez organy administracji obu instancji za nienależnie pobrane świadczenie. Skarżąca w toku postępowania twierdziła, że otrzymane kwoty zaliczyła na spłatę zadłużenia alimentacyjnego. Orzekające w sprawie organy uznały natomiast, że świadczenia nienależnie pobrane powstają w razie otrzymywania równocześnie świadczeń z funduszu oraz alimentów od dłużnika czy to na skutek przekazania bezpośrednio przez dłużnika, czy też na skutek błędu organu egzekucyjnego, niezależnie od tego czy są to alimenty zaległe, czy bieżące. Niniejsze postępowanie przed organami pomocy społecznej prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.). Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż ustawa ta ma na celu wsparcie osób, które z niezależnych od nich przyczyn nie są w stanie wyegzekwować należnych im świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego. W preambule do ustawy prawodawca wyraźnie określił ten cel, wskazując jednocześnie na subsydiarny charakter pomocy Państwa w tym zakresie oraz podkreślając obowiązki rodziny wynikające z kodeksu rodzinnego. Stosownie do treści art. 133 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek zaspokajania potrzeb małoletnich, czy też uczących się pełnoletnich dzieci obciąża przed wszystkim rodziców. Alimenty służą utrzymaniu uprawnionego i skierowane są na zaspakajanie jego bieżących potrzeb. Świadczenia z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przyznawane są wówczas, gdy uprawniony nie uzyskuje od zobowiązanego środków na bieżące utrzymanie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy w przypadku dwumiesięcznej bezskutecznej egzekucji alimentów uprawniony do alimentów ma prawo złożyć wniosek o przyznanie pomocy od Państwa. Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu (art. 18 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 18 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy okres świadczeniowy trwa od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W okresie natomiast, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Jak wynika zatem z treści przytoczonego art. 3 ust. 1 ustawy warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest "bezskuteczność egzekucji". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy "bezskuteczność egzekucji" oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 597/10 (zob. www.cbois.nsa.gov.pl), wpłata przez dłużnika alimentacyjnego do rąk przedstawiciela ustawowego wierzycieli alimentacyjnych pewnych kwot pieniędzy nie zawsze wiąże się z bezskutecznością egzekucji. Pewne kwoty przekazane przez dłużnika mogą zostać zaliczone na poczet zaległości alimentacyjnych. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Definicję "nienależnie pobranego świadczenia" ustala art. 2 pkt 7 ustawy, który w podpunkcie oznaczonym lit. d istotnym dla potrzeb niniejszej sprawy określa, iż jest to "świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, a według którego sformułowanie "w okresie ich pobierania otrzymała alimenty" oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł: z instytucji wypłacającej świadczenie w trybie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz od dłużnika (komornika lub innego organu egzekwującego alimenty). Przy czym obydwa te świadczenia muszą być wypłacone za ten sam okres. Świadczenia alimentacyjne są świadczeniami okresowymi, przyznawanymi i płatnymi najczęściej miesięcznie, podobnie świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy wypłacane są w okresach miesięcznych (art. 20 ust. 1). Jednoczesność pobierania obu świadczeń ma miejsce wówczas, gdy uprawniony otrzyma równocześnie obydwa świadczenia przy jednoczesności okresu, za który obydwa świadczenia wypłacono. Tak więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Kiedy kwota otrzymanych alimentów nie zaspokaja wszystkich zaległych alimentów, a tym samym nie można jej zaliczyć na bieżące zaspokojenie potrzeb (równoległych do wypłacanych zaliczek alimentacyjnych z funduszu), to nie sposób uznać, że mamy do czynienia z jednoczesnym otrzymaniem świadczeń z tego samego tytułu. W judykaturze podkreśla się również, iż odmienna interpretacja wyrażenia niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2010 r., sygn. II SA/Łd 325/10, Baza orzeczeń Lex nr 607204, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 597/10 j.w.). Należy także wyjaśnić, iż zasady zarachowania zapłaty i kolejność spłaty długów uregulowane zostały w art. 451 § 1 - 3 Kodeksu cywilnego. Według nich dłużnik mający względem tego samego wierzyciela kilka długów tego samego rodzaju może przy spełnieniu świadczenia wskazać, który dług chce zaspokoić. To zaś, co przypada na poczet tego długu (za konkretnie wskazany okres), wierzyciel może zarachować na związane z tym konkretnym świadczeniem należności uboczne. Jeżeli dłużnik nie wskazał, który z kilku długów chce zaspokoić, wierzyciel może wystawiając pokwitowanie zaliczyć otrzymane świadczenie na poczet jednego z tych długów. Tak więc dopiero po ustaleniu, na poczet którego długu (bieżącego czy zaległego i za który miesiąc) uiszczona dobrowolnie przez dłużnika alimentacyjnego kwota ma być zaliczona, możliwa staję się ocena czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, iż orzekające organy administracji publicznej dokonały niewłaściwej wykładni art. 2 pkt 7 lit d ustawy oraz uchybiły wynikającemu z art. 7 i 77 kpa obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a także oceny tego materiału w sposób przewidziany w art. 80 kpa. W tej sytuacji organ orzekający w sprawie powinien więc ustalić jakie zaległości alimentacyjne posiadał zobowiązany w trakcie okresu wypłacania przyznanych decyzją świadczeń, a wreszcie ocenić skuteczność oświadczenia wierzycielki o zaliczeniu wpłacanych kwot na poczet zaległości alimentacyjnych. Dopiero wówczas i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż jakkolwiek fakt istnienia zaległości alimentacyjnych był wykazywany przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, nie był on przedmiotem ustaleń i oceny organu. Tylko zaś w przypadku ustalenia, że wpłacona tytułem alimentów kwota obejmowała należności alimentacyjne pokrywające się czasowo z należnościami przyznanymi z funduszu alimentacyjnego, można będzie uznać, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego były świadczeniami nienależnie pobranymi. W ocenie Sądu brak przedmiotowych ustaleń i wyczerpujących wyjaśnień wskazanych kwestii czyni decyzję o uznaniu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane za co najmniej przedwczesną. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pomocy społecznej, będąc związany dokonaną przez Sąd wykładnią art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie przedstawionym powyżej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.