II SA/Gd 783/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. J. F. i J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje opisane w pkt 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 9.11.2007 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30.07.2007 r., nakazującą J. F. rozbiórkę altany o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,38 m X 3,5 m, wysokości jednej kondygnacji, zlokalizowanej na działce nr [...]przy ul. [...] w Ł. gmina K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia 24.07.2007 r., wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, nałożył na J. F. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni następujących dokumentów: projektu zagospodarowania działki obejmującego usytuowanie spornej altany, zaświadczenia Wójta Gminy o jej zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w chwili wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, szkiców, rysunków, zwięzłego opisu, określających rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niedostarczenia przez inwestora zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wzniesionej altany z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wskazanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji powołując się na art. 49b ust. 1 i 3 prawa budowlanego nalazł rozbiórkę przedmiotowej altany. W ocenie organu II instancji wydanie takiej decyzji było zasadne, gdyż zostały pełnione przesłanki z art. 49b ust. 3 prawa budowanego i orzeczenie rozbiórki było obligatoryjne. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się, organ II instancji przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, na poparcie twierdzenia, że w przypadku braku ostatecznej w chwili wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji samowoli budowlanej. Organ skazuje także, że ograniczenia prawa własności są dopuszczalne z zachowaniem warunków z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji. Organ podkreślił ustawową formę takiego ograniczenia, która w przedmiotowej sprawie jest zachowana. Sygn. akt II SA/Gd 783/07 Odnosząc się do zamieszczenia w decyzji organu I instancji sformułowania "wykonanie rozbiórki należy zgłosić pisemnie do organu", organ II instancji uznał, że nie stanowi to nałożenia obowiązku na inwestora, lecz jest zawartą dla niego informacją. Jeśli chodzi o zarzuty proceduralne w postępowaniu organu I instancji, to organ II instancji podzielił jedynie zarzut skierowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres spornej nieruchomości, a nie na adres miejsca zamieszkania strony. W ocenie organu, uchybienie to nie miało istotnego wpływu ma wynik sprawy, gdyż zawiadomienie o wyznaczeniu na dzień 29.03.2007 r., przeprowadzania dowodu z oględzin zostało wysłane na właściwy adres i J. F. uczestniczył w tych oględzinach. Organ II instancji nie podzielił również zarzutu, iż nieuprawnionym i pozbawionym odpowiedniej formy było odebranie oświadczenia od P. P., jako świadka. Zgodnie z art. 75 Kpa dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, a w myśl art. 70 Kpa organ może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu II instancji, skarżący działając za pomocą profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które mało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, iż legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego przepisami zgłoszenia jest niedopuszczalna przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; przyjęciu, że warunkiem od którego uzależniona jest możliwość legalizacji jest dostarczenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, - art. 2 i art. 32 Konstytucji polegające na niezastosowaniu zasady równości obywateli wobec prawa, polegającym na lepszym traktowaniu obywateli zamieszkujących w gminie, która wykonała swe zadania planistyczne i gorszym traktowaniu tych, którzy mieszkają w gminie nie realizującej swych zadań w zakresie Sygn. akt II SA/Gd 783/07 władztwa planistycznego, przy czym okoliczności te są niezależne od obywateli; uchybieniu zasadzie demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 Kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo stwierdzonego w toku postępowania w I instancji naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niezapełnieniu aktywnego udziału stron w postępowaniu, poprzez niedoręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 22 listopada 2006 roku; niezapewnienie skarżącym przez organ II instancji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, w szczególności wybiórczego potraktowania odwołania od decyzji organu I instancji oraz nieodniesienia się do zgłoszonych w odwołaniu wniosków dowodowych. Mając powyższe na względzie pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w całości, gdyż ich wykonanie spowodowałoby niepowetowane straty, niemożliwe do odwrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie Sygn. akt II SA/Gd 783/07 z którym możliwe jest odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu. Z omawianego przepisu wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2 stosuje się przepis ust. 1 (art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 ustawy – Prawo budowlane). Zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuuje dyrektywę jednakowego traktowania podmiotów prawa, które charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną (relewantną) z punktu widzenia normy prawnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01, OTK ZU 2002, poz. 35). Adresatami normy prawnej, wyrażonej w przepisie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, regulującej legalizację samowoli budowlanej są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Ponieważ przepis art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane odmiennie traktuje podmioty, które posiadają Sygn. akt II SA/Gd 783/07 wspólną relewantną cechę, Sąd poddał ocenie zasadność zróżnicowania w traktowaniu tych podmiotów. Różnice w traktowaniu podmiotów charakteryzujących się w wspólną istotną cechą powinny być racjonalnie uzasadnione i znajdować oparcie w innych zasadach konstytucyjnych, m.in. w wyrażonej w art. 2 zasadzie sprawiedliwości społecznej. Przyjmując literalną wykładnię art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane należy stwierdzić, że legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest w zasadzie tylko na terenach objętych obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jak wynika z praktyki orzeczniczej oraz zasad doświadczenia życiowego, w większości przypadków inwestorzy, dokonując budowy bez wymaganego zgłoszenia, nie dysponują uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zachodzi zatem, na gruncie wykładni literalnej przywołanego wyżej przepisu, zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów dopuszczających się samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu (budowie) obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia według kryterium istnienia albo nieistnienia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy na danym terenie brak jest planu miejscowego, zaś inwestor nie uzyskał, przed rozpoczęciem inwestycji, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, możliwość legalizacji samowoli budowlanej nie istnieje. Z kolei, w razie zaistnienia samowoli budowlanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, nie istnieje wymóg przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem wystarczającym warunkiem stwierdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uzyskanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego może zostać wydane inwestorowi po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która byłaby ostateczna w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Odmienne traktowanie podmiotów, których wspólną istotną cechą jest popełnienie samowoli budowlanej, wyłącznie na podstawie kryterium istnienia bądź nieistnienia na danym terenie obowiązującego planu miejscowego nie znajduje racjonalnego Sygn. akt II SA/Gd 783/07 uzasadnienia. Sytuacja inwestorów, w toku postępowania legalizacyjnego, nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu. Uzasadniony wydaje się zatem pogląd, iż takie zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych, godzi w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa. Sąd zważył, iż celem wprowadzenia do ustawy – Prawo budowlane przepisów regulujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej, polegającej zarówno na wybudowaniu (budowie) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również bez wymaganego zgłoszenia, było urzeczywistnienie, w szerszym zakresie, niż czyniło to poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, to jest zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacja polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej. Celem wprowadzenia instytucji legalizacji samowoli budowlanej było zatem umożliwienie uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszającego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwko różnicowaniu prawnego położenia sprawców samowoli budowlanej przemawia również obiektywizacja odpowiedzialności administracyjnej za popełnienie samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynie stwierdzenie, iż został on wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak również bez wymaganego zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego nie biorą natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej, ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1950/06, nie publik.). Dodatkowo należy podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z dnia 29 grudnia 2007 r., Nr 247, poz. 1844) uznał, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodnie z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd miał przy tym na względzie, że skutki prawne samowoli Sygn. akt II SA/Gd 783/07 budowlanej polegającej na wybudowaniu (budowie) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę są tożsame ze skutkami prawnymi samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu (budowie) obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ. Również w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo sprzeciwu właściwego organu zasadą jest obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki, chyba że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W konsekwencji te same względy, które były podstawą do orzeczenia przez Trybunał o utracie mocy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w części dotyczącej wskazanego w nim wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania", leżały również u podstaw odmowy przez Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, zastosowania przepisu art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w części dotyczącej sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania". Jeżeli bowiem zachodzi kolizja przepisu ustawy z przepisem Konstytucji, w żadnym razie nie można przyjmować, że przepis ustawy do czasu jego uchylenia funkcjonuje w sposób niezgodny z Konstytucją. Burzyłoby to porządek, w którym Konstytucja jest najwyższym prawem, i prowadziłoby do faktycznego prymatu ustaw nad Konstytucją. Ze względu na miejsce Konstytucji w hierarchii aktów prawnych przepis ustawy niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1999 r., sygn. akt I CKN 204/98, OSNC 2000/5/94). Sąd miał przy tym na uwadze, iż ocena przez sąd zgodności przepisu ustawy z Konstytucją dokonuje się na tym etapie stosowania prawa, gdy sąd ustala przepis obowiązującego prawa, który będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego, a zatem nie chodzi tu o rozstrzyganie przez sąd sprawy zgodności ustawy z Konstytucją, o którym mowa w art. 188 pkt 1 Konstytucji. Oznacza to natomiast, że sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania obowiązywania przepisów, bowiem uchylenie się od tej oceny może prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu niekonstytucyjnego, a zatem Sygn. akt II SA/Gd 783/07 niezgodnie z prawem obowiązującym. Sąd dokonując oceny konstytucyjności prawa nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego tym bardziej, że rezultatem tej oceny może być zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a i samo pytanie jest nie do pomyślenia bez uprzedniej oceny przez sąd konstytucyjności przepisu prawa. Odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie tylko nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, lecz nie ma bezpośredniego związku z tymi kompetencjami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2001 r., sygn. akt III RN 189/00). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż przepis art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w części dotyczącej sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania" nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nieprawidłowe zastosowanie powyższego przepisu przez organy obu instancji oznaczało zatem naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi podstawę uwzględnienia skargi (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26.03.2008 r., Sygn. akt II SA/Gd 10/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzezenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy administracji publicznej stosując przepis art. 49b ust. 2 prawa budowlanego uwzględni jego treść mając na uwadze powyższe rozważania. Organy zobowiązane będą ustalić czy dla spornej nieruchomości obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W zależności od tych ustaleń organ zobowiąże skarżących do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu, a w przypadku jego braku – do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozostałej dokumentacji wymaganej przez art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, uwzględniając konieczność przeprowadzenia postępowania w celu wydania takiej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., oraz art.. 152 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. W zakresie kosztów sąd rozstrzygnął stosownie do dyspozycji art. 200 p.p.s.a.