II SA/Gd 784/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. P. K. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2013 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2013 r. podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej, zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. obręb W. K., gmina K., wraz ze zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych, wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Zaskarżone decyzje podjęte zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zaistniałej na działce nr [...] położonej w Z. obr. geod. W. K. stanowiącej przedmiot współwłasności P. K., W. T. i S. B. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny nieruchomości potwierdziły, że na wskazanej działce wybudowano bez pozwolenia na budowę w 2004 r. kilka obiektów budowlanych, w tym stanowiące własność P. K. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, parterowy z poddaszem użytkowym, tarasem zadaszonym, nietrwale związany z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidulanej oraz zbiornik dwukomorowy na ścieki sanitarne. Działając w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych i zobowiązał skarżącego do przedstawienia w terminie 90 dni zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z dokumentami potwierdzającymi uprawnienia zawodowe autora projektu oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niemożności doręczenia postanowienia bezpośrednio adresatowi wskutek nieodbierania pisma organ po dwukrotnym awizowaniu przesyłki uznał doręczenie za skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia przechowywania jej w placówce pocztowej. W konsekwencji bezskutecznego upływu terminu do wykonania obowiązków nałożonych na organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ orzekł o rozbiórce samowolnie wzniesionych obiektów. W toku przedmiotowego postępowania dotyczącego rozbiórki P. K. wystąpił z wnioskiem o jego zawieszenie do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki, której jest właścicielem. W obu instancjach organy nadzoru budowlanego odmówiły skarżącemu zawieszenia postępowania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. stanowisko to potwierdził oddalając skargę P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie zawieszenia postępowania. W odwołaniu decyzji rozbiórkowej P. K. zakwestionował orzekanie rozbiórki przed wejściem w życie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym przedmiotowego terenu, które dopuszczałyby zabudowę oraz podważył kwalifikację obiektu budowlanego jako wymagającego pozwolenia na budowę, albowiem według niego budowa wolno stojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wystarczy zgłoszenie. Rozpoznając odwołanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 września 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że rozważając aktualnie realizowaną przez przedmiotowy obiekt budowlany funkcję rekreacyjną, nie można było objąć zaistniałej sytuacji dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która odnosi się do budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m2 i wymagać wyłącznie dokonania zgłoszenia. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo wszczął i przeprowadził procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej w pierwszej kolejności zobowiązując inwestora do przedłożenia określonych dokumentów. Wobec niewykonania obowiązków legalizacyjnych przez inwestora organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował sankcję rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że wobec zasady orzekania organów administracji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy niezasadne byłoby oczekiwanie z rozbiórką na uchwalenie powszechnie obowiązujących przepisów planistycznych w przyszłości. W skardze podniesiono, że przedmiotowy obiekt wybudowano w okresie, gdy na tym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wzniesiona zabudowa była zgodna z zasadami tzw. dobrego sąsiedztwa. Skarżący stwierdził, że ze względu na pierwotny charakter obiektu jako gospodarczo – technicznego, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie powinno polegać na rozbiórce ale na przywróceniu pierwotnej funkcji obiektu, co wiązałoby się z koniecznością usunięcia dodatkowej zabudowy wykorzystywanej do celów rekreacyjnych. Według skarżącego ze względu na treść obowiązującego planu nie ma możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Plan ten powstał bez uwzględnienia istniejącej już zabudowy i wprowadził sprzeczne z prawem zapisy ograniczające możliwość zabudowy na terenie parku krajobrazowego. Z tego powodu nie mogą się ostać decyzje orzekające rozbiórkę. Nadto skarżący ponownie zakwestionował brak zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki do czasu uchwalenia zmian postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrolując legalność sąd nie jest związany treścią zarzutów i wniosków skargi. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organy nadzoru budowlanego obu instancji administracyjnych nie naruszyły prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżący wybudował na działce nr [...] obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidulanej, nietrwale związany z gruntem, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką, z zadaszonym tarasem oraz urządzenie budowlane związane z obiektem – zbiornik na ścieki sanitarne, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie zaś procesu inwestycyjnego - robót budowlanych - powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 ustawy, ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Wskazany obiekt budowlany i urządzenie z nim związane postawione przez skarżącego należy do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Wzniesiony samowolnie przez skarżącego obiekt budowlany w dacie rozstrzygania sprawy pełnił funkcję rekreacyjną, a nie gospodarczą, a to skutkuje niemożnością zastosowania wobec niego dyspozycji powołanego wyżej przepisu. Na ocenę taką wpływu również nie ma okoliczność, że obiekt ten pierwotnie pełnił funkcję gospodarczo-techniczną następnie zmienioną na rekreacyjną. Organy administracji kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) działają na podstawie obowiązującego prawa i oceniają w ich świetle okoliczności faktyczne istniejące w dacie rozstrzygania sprawy. Tym samym pierwotnie pełniona przez obiekt budowlany funkcja nie ma znaczenia przy ocenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w dacie rozstrzygania sprawy, gdy obiekt ten pełni funkcję rekreacyjną. Wybudowany przez skarżącego obiekt jest domkiem letniskowym służącym rekreacji, nie mieści się zatem w katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Nie stanowi bowiem ani budynku gospodarczego, nie jest też wiatą, ani altaną. Odnosząc się natomiast do kwestii wybudowania zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych integralnie związanego z obiektem letniskowym Sąd uznał, że stanowi on urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, objęte dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy. Pod pojęciem urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, tak jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9). Zdaniem Sądu, wobec treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy, roboty polegające na budowie zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do katalogu robót wymienionych w art. 29-31 tej ustawy. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, funkcja letniskowa obiektu jest niesporna, a zatem obiekt na niej usytuowany pełni funkcje rekreacyjną, a zbiornik na nieczystości ciekłe jest urządzeniem budowlanym związanym z tym obiektem zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Powstanie tych obiektów poprzedzać powinno uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, czego skarżący nie dopełnił. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało zastosowania art. 48 ustawy. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno- budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. Po ustaleniu, że pobudowanie opisanych w decyzji obiektów wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, organ obowiązany był do zastosowania art. 48 ustawy i trybu postępowania w nim przewidzianego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. W sposób zgodny z prawem organ nałożył na inwestora określone obowiązki, zgodnie z cytowanymi uregulowaniami postanowieniem z dnia 19 listopada 2010 r. Niewykonanie tych obowiązków wymagało zastosowania art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy. Stwierdzenie samowoli budowlanej i niewykonanie obowiązków nałożonych przez organ w celu zalegalizowania samowoli obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów znajdujących się na działce. Podsumowując stwierdzić należało, że rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego prawidłowo wydały decyzje na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Dla oceny legalności decyzji rozbiórkowej znaczenia nie mają zarzuty skarżącego w zakresie zgodności z prawem rozwiązań planistycznych przyjętych w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania w przedmiocie rozbiórki nie bada się zgodności z prawem uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące prawo przewiduje mechanizmy kwestionowania rozwiązań planistycznych zarówno w toku trwającej procedury jego uchwalania, jak i po jego uchwaleniu na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. 2013 r., poz. 594). Jeśli skarżący kwestionuje zgodność z prawem określonych postanowień planu może zainicjować odpowiednie procedury i dążyć do zweryfikowania swoich twierdzeń. Podobnie rzecz ma się z zawieszeniem postępowania rozbiórkowego do momentu uchwalenia zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, które – według skarżącego, pozwoliłyby na legalizację obiektów wzniesionych samowolnie. Kwestia ta została prawomocnie przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 328/11. Sąd stanął na stanowisku, że zmiany planu miejscowego nie stanowią przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej. Sąd orzekający w sprawie pogląd ten w pełni podziela i akceptuje. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.