II SA/Gd 788/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ oddala skargę, 2/ nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku) na rzecz adwokata M. B. kwotę 309, 80 zł (trzysta dziewięć złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, w tym kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem podatku od towaru i usług. Skarga K. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 września 2006 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego R. B. – T. S. w mieście G. została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zaskarżonym aktem Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta G. o powierzchni ok. 17,3 ha ograniczonego: od południa – węzłem o. p. "O.", od wschodu i zachodu – terenami rolniczymi B., a od północy – terenami przez które przebiegają kolektory kanalizacji sanitarnej do oczyszczalni W. W planie wyodrębniono tereny o różnym przeznaczeniu i określono sposób ich zagospodarowania. Na obszarze oznaczonym jako KD83 przewidziano budowę odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G. B. – P. G. o długości w obrębie planu ok. 80 m i stwierdzono, że uwarunkowaniem zewnętrznym dla tej inwestycji jest budowa pozostałych odcinków planowanej linii o długości łącznej ok. 10400 m oraz budowa planowanego Głównego Punktu Zasilania "M." ( vide: karta terenu nr [...] oraz załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały pkt III. 3 ). Z ustaleń Sądu wynika, że planowana przez przedsiębiorstwo energetyczne i miasto G. nowa linia elektroenergetyczna 110 kV G. B. – P. G. ma rozpoczynać bieg od stacji transformatorowej - Głównego Punktu Zasilania B. i dalej przebiegać przez teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2005 r. Nr [...], która to uchwała również została zaskarżona przez skarżącego ( sygn. akt II SA/Gd 674/07 ). Dalej poza obszarem w/w planu projektowana linia - według założeń projektantów i inwestora - ma przebiegać kolejno przez następujące tereny: 1/ przez niewielki obszar dla którego obecnie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ przez obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "R. B. – T. S.", 3/ przez tereny rolne dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m. in. przez działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego, do granicy terenu objętego miejscowym planem dla części Ś. i dalej do granicy miasta G. Przebieg całej projektowanej linii ukazany jest na mapie znajdującej się na kartach 181-183 akt sądowych. Nieruchomość skarżącego nie jest położona w granicach zaskarżonego planu. Jej usytuowanie w stosunku do terenu objętego planem obrazuje z kolei mapa sporządzona w wykonaniu zarządzenia Sądu i znajdująca się w aktach na karcie 80. Teren działki skarżącego od granicy planu oddzielają inne nieruchomości. Działka skarżącego wykorzystywana jest pod uprawy rolne; znajdują się na niej zabudowania gospodarcze i dom mieszkalny. Nad budynkami skarżącego przebiegają już linie elektroenergetyczne o mocy 400 kV i 15 kV wychodzące ze stacji transformatorowej G. B.. W skardze skarżący żądając stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały w zakresie odnoszącym się do nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej 110 kV wskazuje, że te ustalenia planu, które dotyczą przebiegu linii naruszają jego interes z tego powodu, że "determinują" przebieg linii również przez jego nieruchomość nie objętą planem. Skarżący twierdzi, że przewidziana w planie linia "musi w swym naturalnym przedłużeniu przebiegać przez jego grunt", a tym samym "plan w rzeczywistości obejmuje większy obszar niż obejmują formalne granice planu zawarte w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia". Stawia zarzut, że jego nieruchomość nie została objęta uchwalonym planem, co skutkuje pozbawieniem go uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzi, że właściciele działek przez które zaplanowano przebieg linii w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego są w lepszej sytuacji prawnej niż właściciele terenów przez które również zaplanowano przebieg linii, ale których działki znajdują się poza granicami planu. Ci pierwsi mogą bowiem żądać odszkodowań, czy wykupu swoich nieruchomości natomiast skarżący - pomimo że plan oddziaływuje na jego nieruchomość przesądzając o przebiegu linii – tych uprawnień faktycznie jest pozbawiony. W przypadku jego nieruchomości budowę linii elektroenergetycznej musi poprzedzać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak w ocenie skarżącego "odmienne skutki prawne w zakresie ochrony własności przyjęte dla obszarów objętych planem i dla inwestycji przeprowadzanych na podstawie decyzji naruszają art. 64 ust. 2 Konstytucji gwarantujący każdemu taką samą ochronę własności". Z twierdzeń skargi oraz załączonych do niej dokumentów wynika, że w kwestii lokalizacji linii elektroenergetycznej 110 kV przez teren działki skarżącego prowadzone były dwa postępowania administracyjne. Pierwsze z nich – o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora. Drugie natomiast - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - nadal jest w toku. Do skargi skarżący załączył m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r. ( sygn. akt IV SA 2014/02 ) uchylający postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego i poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wydane w toku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy linii elektroenergetycznej 110 kV przez m. in. nieruchomość skarżącego i zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy. Z lektury uzasadnienia wynika, że Sąd za zasadny uznał zarzut właścicieli nieruchomości ( w tym i skarżącego ) niedostatecznego rozważenia przez organy przebiegu w sąsiedztwie nowoprojektowanej linii innych istniejących już linii wysokiego napięcia i nakazał zbadanie zagrożeń związanych z ich wzajemnym oddziaływaniem. Skarżący wskazując na załączony wyrok twierdzi, że "zabieg" organów polegający na umorzeniu jednego postępowania i wszczęciu drugiego postępowania ma na celu uniknięcie związania ich wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku oraz że wyrok ten został przez organy "zignorowany" przy tworzeniu zaskarżonego planu. Opisana skarga K. G. została poprzedzona prawidłowym wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa ( vide: wezwanie z dnia 25 lipca 2007 r. k. 5 akt sądowych ). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego legitymującego go do wniesienia skargi. Argumentując ten zarzut pełnomocnik Rady zaakcentowała brak związku pomiędzy unormowaniami planu, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Wywodziła, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między unormowaniem zawartym w planie, a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć w czasie podjęcia uchwały, a nie może opierać się jedynie na przewidywanych uciążliwościach w bliżej nieokreślonej perspektywie czasowej. Podkreśliła, że ustalenia planu nie oddziaływują negatywnie na nieruchomość skarżącego, nie ograniczają jego uprawnień, ani nie zwiększają jego obowiązków w odniesieniu do przedmiotu jego własności. Skarżący może korzystać ze swojej nieruchomości w taki sam sposób jak dotychczas. Jego prawo do korzystania, jak i rozporządzania przedmiotem własności ( art. 140 kc ) nie zostało ograniczone przez ustalenia planu, a zatem należy przyjąć, że uchwały nie naruszają indywidualnego interesu prawnego skarżącego i tym samym nie ma on legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo w wykonaniu zarządzenia Sądu pełnomocnik Rady Miasta wyjaśniła, że przebieg linii wysokiego napięcia 110 kV został ustalony na początku lat 70 - tych w różnych opracowaniach planistycznych ( tj. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta G., który wygasł z końcem 2003 r., obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego województwa p. ). Wskazano, że linia zaplanowana jest w wielu obowiązujących planach, które niejako determinują punkty do których linia musi dojść; zmiana jej trasy powodowałaby zwiększenie ilości prywatnych nieruchomości przez które musiałaby przebiegać, co spowodowałoby jeszcze większy opór społeczny. Wskazano na zwiększone zapotrzebowanie miasta i terenów sąsiednich na energię elektryczną oraz że wybrany przez projektantów wariant przebiegu linii jest najbardziej optymalny. W toku postępowania skarżący w piśmie z dnia 6 października 2008 r. rozszerzył zakres skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały z tego względu, że w jego ocenie uchwalony plan obejmuje zbyt wąski pas gruntu. Nadto przewidziana w tym planie droga będzie niekorzystnie wpływać na jego nieruchomość położoną w odległości ok. 300 m od działki skarżącego ( hałas i zanieczyszczenie środowiska ). Z ustaleń dokonanych na rozprawie wynika, że Rada Miasta w dniu 26 lutego 2009 r. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ G. B. – GPZ M. – GPZ P. G. w mieście G. Nieruchomość skarżącego znajduje się w granicach obszaru objętego projektem tego planu ( vide: kserokopia uchwały Nr [...] k. 193-196 ). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, przed oceną zasadności skargi, podkreślić należy, że przedmiotem prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania nie było badanie celowości i prawidłowości zaprojektowania przez inwestora i organy samorządowe przebiegu linii elektroenergetycznej 110 kV G. B. – P. G. Zarządzenia Sądu wydane w toku sprawy, a obligujące organ do przedłożenia m. in. map, projektów, analiz miały na celu jedynie dokonanie prawidłowych ustaleń, a w szczególności wyjaśnienie, czy w okolicznościach sprawy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu planu i czy przyjęte rozwiązania planistyczne interes ten naruszają. Skarga podlega oddaleniu z tej przyczyny, że skarżący nie jest w ocenie Sądu podmiotem uprawnionym do uruchomienia sądowej kontroli legalności podjętej uchwały. Tylko dla porządku wskazać trzeba, że zakres i treść legitymacji do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Przepis ten stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. Warunkami uruchomienia sądowej kontroli uchwały jest zatem: 1/ uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia ( w przedmiotowej sprawie zostało ono spełnione ), 2/ istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego uchwałą. Ta druga przesłanka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona uchwała ani nie ustala przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego, ani nie przesądza i nie rozstrzyga o przebiegu linii elektroenergetycznej przez jej teren. Wbrew twierdzeniom skarżącego ustalony w planie przebieg linii wysokiego napięcia odnosi się wyłącznie do terenów objętych planem i ani nie "determinuje", ani nie "wymusza" przebiegu w dalszych jej odcinkach w tym m. in. na odcinku obejmującym działkę skarżącego. Ustalenia planu dotyczą wyłącznie lokalizacji linii na terenie objętym planem. Fakt, że wedle projektu inwestora dalsza część planowanej linii jest zaprojektowana w taki sposób, że pewien jej odcinek przebiega bezpośrednio nad działką skarżącego o niczym nie świadczy. Oczywistym jest, iż inwestor – spółka A - w celu ograniczenia kosztów inwestycji planuje taki jej przebieg, aby obejmował on jak najmniejszy teren. Nie jest jednak wykluczone, że różne uwarunkowania prawne m. in. takie jakie dostrzegł WSA w Warszawie w załączonym do skargi wyroku zweryfikują plany inwestora w sposób dla niego niekorzystny i że w wyniku tych uwarunkowań linia będzie musiała zostać przeprojektowana i przebiegać przez inne tereny z wyłączeniem nieruchomości skarżącego. W rzeczywistości o przebiegu projektowanej linii elektroenergetycznej przez teren działki skarżącego przesądzi dopiero albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla terenu jego nieruchomości, albo ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak słusznie bowiem dostrzegł skarżący, inwestor aby mógł zrealizować inwestycję w tych fragmentach na których przebieg linii nie jest ustalony w obowiązujących planach musi uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt, że taka decyzja, pomimo uchwalenia planu dla części inwestycji, jest wymagana dla pozostałych jej odcinków nie objętych planami dostatecznie świadczy o tym, że kwestionowane ustalenia planistyczne nie wymuszają i nie determinują przebiegu linii przez działkę skarżącego. Stanowisko wskazujące na istnienie zależności pomiędzy ustaleniami planu, a koniecznością przebiegu linii nad nieruchomością skarżącego uwarunkowane jest jedynie założeniem, że pomiędzy jednym punktem linii np. na granicy planu, a kolejnym jej punktem np. w granicy innego planu musi być odcinek prosty. Jest to oczywiście założenie błędne, gdyż na terenach na których trasa inwestycji nie jest ustalona w planach inwestycja może mieć zupełnie dowolny przebieg, a wyznaczać ją mogą odcinki o różnej długości i o różnych kierunkach. Innymi słowy ustalenia zaskarżonego planu nie mają żadnego wpływu na przebieg linii elektroenergetycznej przez działkę skarżącego, gdyż linia ta może zostać zlokalizowana z jej pominięciem i to niezależnie od twierdzeń przedstawicieli organu, inwestora czy skarżącego. Nawet jeżeli rzeczywiście jest tak jak twierdzi skarżący, że organy rozpatrujące wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej linii elektroenergetycznej odmawiają badania alternatywnego jej przebiegu ( z pominięciem działki skarżącego ) powołując się na uchwalone plany to i tak argumentacja ta nie może być podstawą przyjęcia przez Sąd istnienia zależności między ustaleniami planu, a sytuacją prawną skarżącego. Sytuacja prawna skarżącego w odniesieniu do ustalenia linii elektroenergetycznej przez jego nieruchomość zostanie ukształtowana dopiero albo wskutek uchwalenia miejscowego planu obejmującego działkę skarżącego, albo w wyniku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dodatkowo należy wskazać, że z wydanych w ramach tego ostatniego postępowania decyzji nie wynika, aby organy używały argumentacji wskazywanej przez skarżącego ( vide: decyzja SKO z dnia 30 kwietnia 2008 r. k. 95 – 99). Reasumując ustalenia kwestionowanego planu w żaden sposób nie oddziaływują na sytuacją prawną skarżącego jako właściciela działki nr [...]. Zatem nie można przyjąć, że skarżący w ogóle ma interes prawny w kwestionowaniu planu nie mówiąc już o jego naruszeniu wskutek przyjętych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy w omawianej sprawie nie zachodzi sytuacja "spotkania", czy "zetknięcia" interesu skarżącego ( ani faktycznego, ani prawnego ) z ustaleniami planistycznymi. Podkreślić należy, że podstawą interesu prawnego, o którym mowa w cytowanym na wstępie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest przepis prawa materialnego. Z uwagi na to, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i przesądzają o ograniczeniu tego prawa to oczywistym jest, że podstawą interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i powołującego się na przysługujące mu prawo własności nieruchomości są przepisy kodeksu cywilnego zapewniające ochronę tego prawa tj. art. 140 i nast. kc. Niewątpliwie więc interes prawny w kwestionowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada właściciel nieruchomości objętej planem. W sytuacji natomiast gdy wnoszącym skargę jest właściciel nieruchomości położonej poza obszarem planu to wówczas podstawą jego interesu prawnego jest regulacja dotycząca tzw. prawa sąsiedzkiego tj. art. 144 kc ustanawiający zakaz ujemnego oddziaływania ( ponad przeciętną miarę ) na cudzą nieruchomość. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, aby jakiekolwiek ustalenia kwestionowanego planu ( zarówno te dotyczące przebiegu linii elektroenergetycznej, jak i te odnoszące się do planowanej drogi ) w jakikolwiek sposób oddziaływały na jego nieruchomość, a zatem nie można przyjąć istnienia po jego stronie interesu prawnego. Na konieczność wykazania wpływu ustaleń planistycznych na ograniczenie prawa własności do nieruchomości położonej poza granicami planu celem przyjęcia legitymacji z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje również analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego przeprowadzona przez Sąd w celu rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Przykładowo: 1/ w sprawie II OSK 84/08 przyjęto interes prawny właścicielki nieruchomości nie objętej planem, ale sąsiadującej przez drogę z działką przeznaczoną w planie pod budynek inwentarski – oborę o projektowanej obsadzie 200 DJP; 2/ w sprawie IV SA/Wa 1035/07 również przyjęto interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującego z terenami przeznaczonymi w planie pod rozbudowę istniejącego cmentarza w sytuacji gdy skarżący wykazał naruszenie przepisów regulujących odległość cmentarza od jego nieruchomości; 3/ w sprawie II OSK 1380/05 z kolei nie przyjęto interesu prawnego właścicieli działek położonych poza planem w odległości 300 m od przewidzianej w planie obwodnicy ( orzeczenia dostępne w internecie na stronie www.cbois.nsa.gov.pl ). W rozpatrywanej sprawie brak jest jakiegokolwiek wpływu ustaleń planistycznych na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Przebieg projektowanej przez inwestora i organy samorządowe linii elektroenergetycznej przez nieruchomość skarżącego zostanie uregulowany dopiero wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę skarżącego, albo w wyniku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i oba te akty skarżący będzie mógł kwestionować na drodze prawnej. Jest to okoliczność dość istotna w sprawie, gdyż w orzecznictwie i literaturze wyrażany jest również pogląd, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest swoistą klauzulą generalną stwarzającą możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego - analogicznie do konstrukcji powództwa przewidzianego w art. 189 kodeksu postępowania cywilnego ( por. uzasadnienia wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 - Lex 435785 i z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie SK 30/02 - Lex nr 81789 oraz uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94 - Lex nr 25333 i przywołana tam literatura ). Odnosząc się do dodatkowych podniesionych w skardze argumentów skarżącego trzeba stwierdzić, że albo nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albo są niezasadne. Zarzut skarżącego dotyczący zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i pozbawionych takich planów może odnosić się wyłącznie do ustawodawcy, a nie do organów samorządowych. Nie jest też uprawniony pogląd, że właściciele terenów na których zaplanowano inwestycję w zaskarżonym planie są w lepszej sytuacji prawnej niż właściciele terenów na których realizacja inwestycji wymaga decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Zatem uprawnienia właścicielskie w kwestiach podnoszonych przez skarżącego, a dotyczących odszkodowania i wykupu nieruchomości, są w przypadku wszystkich właścicieli bez względu na sposób lokowania inwestycji ( w planie czy w decyzji ) takie same. Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd oddalił skargę.