II SA/Gd 797/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21maja 2024 r., nr SKO Gd/1007/24 w przedmiocie podziału nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. W dniu 24 lipca 2023 r. do Burmistrza S. wpłynął wniosek Ł.Z. o zatwierdzenie podziału nieruchomości położonej w obrębie N., gmina S., tj. działki nr [..]. na działki nr [...]-[...]. Przy czym działka nr [...] będzie stanowić drogę wewnętrzną do nowo wydzielonych działek nr [...]-[...] oraz dla każdoczesnego właściciela działek o nr [...] i [...]. Decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. Burmistrz S. zatwierdził podział ww. nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna w dniu 1 sierpnia 2023 r. W dniu 8 stycznia 2024 r. P. K. złożył wniosek do Burmistrza S. o wznowienie ww. postępowania podziałowego. Do wniosku załączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Starogardzie Gdańskim z dnia 7 czerwca 2018 r. o sygn. I Ns 157/18, na mocy którego na działce nr [...] położonej w N. ustanowiono dla każdoczesnego właściciela działek nr [...] i [...] służebność drogi koniecznej. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2024 r. nr RPPiN.6831.29.2023 Burmistrz S. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że właściciel nieruchomości władnącej nie jest uczestnikiem postępowania podziałowego nieruchomości obciążonej. Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r. o sygn. SKO Gd/1007/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza w szczególnych przypadkach możliwości wszczęcia postępowania przez podmioty inne niż właściciele i użytkownicy wieczyści – o ile legitymują się interesem prawnym. Co więcej, powołany przepis nie wyłącza tym bardziej art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy wymaga ona ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Burmistrz S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, w której zarzucił organowi naruszenia art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 290 § 1 i 3 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że Burmistrz S. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ jest organem, który wydał postanowienie w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. III OSK 2052/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie podkreśla się, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które ukształtowało się w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy o NSA, dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku jednostka ta nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (por. uchwała NSA (5) z 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, ONSA 2001/1, poz. 17) – zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 50 i przywołane tam piśmiennictwo. Obecnie powyższy pogląd nadal pozostaje aktualny. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (zob. postanowienie NSA z dnia z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. II FSK 527/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa. Jednostka ta może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom. Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (zob. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. II GSK 2293/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdzono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Ponadto, opisane powyżej stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9, poz. 139), gdzie orzekł, iż art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 1183/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn [niż wymienione w pkt 1-5a, przyp. Sądu] wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W konsekwencji skargę wniesioną przez Burmistrza S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie, w której Burmistrz S. orzekał jako organ I instancji należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.