II SA/Gd 798/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2014 r. nr [...]. 2. Orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. 3. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2014 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji i oddalające zarzuty egzekucyjne. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 października 2009 r., nr [...], nakazał A. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr [...] (przy ul. P. w G.) przy granicy z działką nr [...] i [...] o długości około 40 m i o wysokości 0,8 m, a w południowo-wschodnim narożu działki nr [...] o wysokości 1,30 m i 1,90 m oraz samowolnie wybudowanego muru oporowego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] o długości około 13,3 m i zmiennej wysokości (2,80 i 3,60 m) u zbiegu ul. S. i ul. W. w G. w związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 listopada 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 21/13, oddalił skargę A. K. na decyzję z dnia 15 listopada 2012 r. W związku z niewypełnieniem przez skarżącą obowiązku wynikającego z decyzji orzekającej rozbiórkę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 4 lipca 2014 r., Nr [...], wezwał A. K. do wykonania obowiązku rozbiórki ww. murów oporowych, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone w dniu 7 lipca 2014 r. Następnie tytułem wykonawczym z dnia 31 lipca 2014 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Tytuł wykonawczy został doręczony skarżącej w dniu 5 sierpnia 2014 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt I instancji). Pismem z dnia 9 sierpnia 2014 r. (nadanym w placówce pocztowej, według daty ze stempla pocztowego na kopercie, w dniu 11 sierpnia 2014 r.) skarżąca wniosła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, formułując zarzut częściowego wykonania egzekwowanego obowiązku oraz zarzut niewykonalności obowiązku ze względu na zagrożenie spowodowania katastrofy budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 września 2014 r., nr [...], na podstawie przepisów art. 34 § 1 i 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1015) odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego Organ uznał, że żadna z podstaw zarzutów określonych w art. 33 powołanej ustawy w sprawie nie wystąpiła. A. K. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 33 pkt 1 i pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i oddalił zarzuty egzekucyjne. Organ wyjaśnił, że skarżąca w piśmie z dnia 27 maja 2014 r. poinformowała organ, że przystępuje do rozbiórki muru oporowego na działce nr [...], a o postępach prac rozbiórkowych będzie informowała organ. Co do rozbiórki muru oporowego na działce [...] przy granicy z działką [...] przedłożyła orzeczenie konstruktora oraz badania geotechniczne wskazujące na zły stan gruntu w skarpie zlokalizowanej za przedmiotowym murem, co w razie rozbiórki muru grozi katastrofą budowlaną. Następnie pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. skarżąca poinformowała o zakończeniu prac rozbiórkowych na działce nr [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ odwoławczy uznał oba zarzuty egzekucyjne za niezasadne, a uchylił zaskarżone postanowienie wyłącznie ze względu na błędnie sformułowaną jego sentencję, która nie odnosiła się do zarzutów. W odniesieniu do zarzutu częściowego wykonania obowiązku rozbiórki organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej wyjaśniając, że obowiązek objęty rozbiórką był jeden ale dotyczył dwóch murów oporowych. Z tych dwóch murów skarżąca rozebrała natomiast tylko jeden, czego nie można uznać za wykonanie zobowiązania. W odniesieniu do zarzutu niewykonalności zobowiązania z powodu zagrożenia sprowadzeniem katastrofy budowlanej polegającej na osunięciu się skarpy organ wyjaśnił, że kwestia ta badana była w postępowaniu w sprawie o rozbiórkę zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jaki przez sąd administracyjny. Opierając się w szczególności na stanowisku Sądu wyrażonym w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 21/13, organ przyjął, że w razie istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w wyniku wykonania nakazu rozbiórki to na zobowiązanym spoczywa obowiązek przedsięwzięcia takich działań w trakcie procesu rozbiórkowego, które to zagrożenie wyeliminują. Organ przyjął zatem, że nie jest to przeszkoda czyniąca obowiązek rozbiórki niewykonalnym. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, mianowicie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że nałożenie na adresata obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego w jednej decyzji administracyjnej wyłącza możliwość uznania tego obowiązku za podzielny, a w konsekwencji za podlegający wykonaniu w części oraz art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego w części, pomimo zasadności zgłoszonych przez skarżącą zarzutów. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu prowadzącego do umorzenia postępowania jest również częściowe wykonanie obowiązku, niezależnie od tego czy obowiązek ten ma charakter podzielny czy nie. Skarżąca podkreśliła, że oceniając zasadność zarzutu opartego na przesłance częściowego wykonania obowiązku, organ winien każdorazowo zbadać czy dłużnik egzekwowany faktycznie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i w jakiej części. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie powinno ulegać wątpliwości, że możliwe jest stwierdzenie, w jakim zakresie obowiązek polegający na nakazie rozbiórki został zrealizowany. Wynika to przede wszystkim stąd, iż nakaz ten dotyczy dwóch obiektów budowlanych posadowionych na różnych, wyodrębnionych geodezyjnie działkach gruntu. Wprawdzie obowiązek dotyczący nakazu rozbiórki został nałożony na skarżącą w jednej decyzji administracyjnej, a w sensie redakcyjnym został ujęty w jednym zdaniu, jednak pod względem merytorycznym można w nim wyodrębnić niejako dwa obowiązki przy czym każdy z nich będzie odnosił się do konkretnej niezależnie posadowionej budowli. Skarżąca podkreśliła, że jeżeli obowiązek objęty tytułem wykonawczym wystawionym w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym został częściowo wykonany (a fakt rozebrania muru oporowego na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] nie został zakwestionowany przez organ), to okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania egzekucyjnego w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia częściowego wykonania rozbiórki organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji, w której egzekwowany obowiązek został nałożony w wyniku przeprowadzenia jednego postępowania i w jednym rozstrzygnięciu nie ma podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań egzekucyjnych w odniesieniu do każdego z murów oporowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mocą którego uchylono w całości poprzedzające je postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji i oddalono zarzuty egzekucyjne zgłoszone przez skarżącą. Natomiast postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmówiono skarżącej umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego w celu egzekucji obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych dwóch murów oporowych na dwóch różnych działkach. W obu rozstrzygnięciach organy nadzoru budowlanego zgodnie przyjęły, że zarzuty egzekucyjne zgłoszone przez skarżącą są niezasadne i w konsekwencji brak było podstaw do umorzenia postępowania. Organy uznały, że rozbiórka tylko jednego muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...], nie daje podstawy do skutecznego wniesienia zarzutu częściowego wykonania obowiązku rozbiórki i w następstwie tego do umorzenia postępowania. Stanowisko to nie jest uzasadnione. Organy nadzoru budowlanego działając we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym jako organy egzekucyjne procedowały na podstawie art. 33 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1619), zwanej dalej u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu przysługuje bowiem swoisty środek zaskarżenia w postaci zarzutów, których podstawy określone zostały w art. 33 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5). Zgodnie z dyspozycją art. 34 § 4 u.p.e.a., jeśli zarzuty są uzasadnione, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazany przepis należy rozpatrywać w zakresie, w jakim dotyczy przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, w powiązaniu z regulacją przepisu art. 59 § 1 u.p.e.a. zawierającym katalog przypadków, w których postępowanie egzekucyjne umarza się. Umorzenie postępowania na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. może nastąpić bowiem tylko w razie zaistnienia przesłanek z art. 59 u.p.e.a. Przepis art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. Skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego sformułowała dwa zarzuty. W pierwszym z nich powołała się na częściowe wykonanie zobowiązania wyjaśniając, że dokonała rozbiórki muru oporowego znajdującego się na działce nr [...]. Organy stanęły natomiast na stanowisku, że w sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki dwóch murów oporowych znajdujących się na dwóch różnych działkach orzeczony został jedną decyzją nie można zaakceptować częściowego wykonania zobowiązania, jako uzasadniającego umorzenie postępowania w części. Takie stanowisko organów nadzoru budowlanego świadczy o nieprawidłowym rozpatrzeniu zarzutu skarżącej. Wbrew bowiem stanowisku organów, częściowe wykonanie nałożonego obowiązku prowadzić powinno do częściowego umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. i dalszego prowadzenia egzekucji tylko w stosunku do tej części zobowiązania, która nie została wykonana. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Lu 164/08 oraz z dnia 23 października 2008 r., II SA/Lu 509/08, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Częściowe wykonanie obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych można rozumieć jako wykonanie rozbiórki tylko części obiektu lub obiektów (np. rozebranie tylko dachu budynku bądź jednej z jego kondygnacji w sytuacji gdy w decyzji nakazano rozebrać cały budynek) bądź jako wykonanie rozbiórki w całości tylko niektórych z obiektów, w sytuacji gdy decyzja nakłada obowiązek rozbiórki kilku obiektów budowlanych. Tylko w pierwszym z tych przypadków przypadku można uznać, że częściowe wykonanie obowiązku rozbiórki nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Rozebranie części obiektu, w sytuacji gdy orzeczony nakaz odnosi się do całości obiektu istotnie nie świadczy o wykonaniu obowiązku z decyzji i postępowanie egzekucyjne musi być kontynuowane do czasu wyegzekwowania całego obowiązku tj. doprowadzenia do rozebrania przez zobowiązanego obiektu w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 750/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w sytuacji, jaka występuje w niniejszej sprawie, gdy nakaz rozbiórki dotyczył dwóch obiektów budowlanych - dwóch murów oporowych, a skarżąca wykazuje, że jeden z nich został przez nią rozebrany, organ nie mógł uznać, że zarzut dotyczący częściowego wykonania nakazu rozbiórki jest niedopuszczalny, a wobec nierozebrania wszystkich obiektów dalsze prowadzenie egzekucji co do całości obowiązku jest zasadne. W takiej sytuacji prowadzenie egzekucji jest bowiem uzasadnione wyłącznie w odniesieniu do tego obiektu, którego rozbiórka nie została wykonana. W stosunku natomiast do obiektu, który został w całości rozebrany przed wszczęciem postępowania, nie ma podstaw do prowadzenia egzekucji i w odniesieniu do tego obiektu postępowanie należałoby umorzyć stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy błędnie rozpatrzyły wniesione zarzuty nie rozważając możliwości częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego i nie dokonując ustaleń w tym zakresie. Brak ustalenia okoliczności faktycznych narusza normę art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 18 k.p.a., a wadliwość ta mogła mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami art. 34 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Wobec tego, że skarżąca w skardze nie kwestionowała stanowiska organów w zakresie oceny jej zarzutu egzekucyjnego dotyczącego niewykonalności obowiązku rozbiórki muru na działce nr [...], tylko tytułem wyjaśnienia należy wspomnieć, że wskazywane przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego okoliczności wskazujące na zagrożenie osunięciem się gruntu wskutek realizacji rozbiórki tego muru, nie mają wpływu na ocenę wykonalności orzeczonego obowiązku. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego zasadnie powołały się na ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 21/13, który badając legalność decyzji rozbiórkowej stanowiącej źródło egzekwowanego obowiązku uznał, że jeśli przy realizacji obowiązku rozbiórki wystąpi prawdopodobieństwo powstania w jej wyniku szkody, to rzeczą inwestora będzie podjęcie odpowiednich działań w toku procesu rozbiórkowego, które to zagrożenie wyeliminują. Podkreślono, że podnoszone przez skarżącą prawdopodobieństwo ewentualnego osunięcia skarpy, u której podstawy wybudowany został przedmiotowy mur oporowy, nie będzie stanowić następstwa wykonania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, lecz będzie następstwem nieprawidłowego wykonania nakazu przez inwestora. W szczególności, aby uchronić się od powstania tego typu zagrożeń inwestor winien zastosować się do zastrzeżenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, to jest do wykonania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę pod nadzorem osoby uprawnionej, posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów budownictwa. Ocena organów poczyniona w odniesieniu do zarzutu niewykonalności była zatem prawidłowa. Ze przedstawionych powyżej względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił wydane w sprawie postanowienia. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowalnego winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i rozważy zasadność zgłoszonego zarzutu w odniesieniu do wskazanego przez skarżącą obiektu budowlanego pod kątem podstawy wymienionej w art. 33 § 1 pkt 1 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.