II SA/Gd 803/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n." w związku z uchwałą Rady Gminy z dnia 24 listopada 2011 r., w sprawie opłaty adiacenckiej. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 13 marca 2012 r., poz. 1013) Wójt Gminy ustalił w stosunku do A. i E. R. opłatę adiacencką w wysokości 5.100 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina K., oznaczonej uprzednio w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 u.g.n. Przyjął, że dla wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości muszą zaistnieć następujące przesłanki: - ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, jeżeli od daty wydania decyzji ostatecznej nie upłynął ustawowy okres 3 lat i obowiązywała uchwała rady gminy wprowadzająca stawkę, - uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie wyższej niż 30% różnicy wartości nieruchomości, - faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, ustalonej na podstawie opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie występują wszelkie przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Dnia 27 września 2012 roku Wójt Gminy zatwierdził podział nieruchomości działki nr [...] w P. o łącznej powierzchni 0,0714 ha, KW nr [...], stanowiącej na dzień zatwierdzenia podziału własność A. i E. R. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o powierzchni 0,0357 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0357 ha. Decyzja stała się ostateczna dnia 12 października 2012 roku. Nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu 14 grudnia 2010 roku Wójt Gminy ustalił w drodze decyzji warunki zabudowy na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej lub bliźniaczej, z garażami i infrastrukturą techniczną. Decyzja dopuszcza podział na działki o minimalnej powierzchni 700 mkw. pod zabudowę wolnostojącą i z minimalną powierzchnią 350 mkw. pod zabudowę bliźniaczą. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 24 listopada 2011 r., nr [...] w sprawie opłaty adiacenckiej, na terenie Gminy wprowadzono opłatę adiacencką wynikającą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek geodezyjnego podziału tej nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Ustalono też stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość przed i po podziale. Organ wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2013 roku wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości, o czym zawiadomił stronę. Organ pouczył również o sporządzeniu operatu szacunkowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim. Wszczęcie postępowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. G. z dnia 23 grudnia 2013 roku. Do określenia wartości nieruchomości gruntowej zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyboru podejścia do wyceny dokonano na podstawie art. 154 u.g.n. uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych, a także uwarunkowania prawne, określone w przepisach stanowiących podstawę prawną przedmiotowego opracowania oraz standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Organ stwierdził, że w sporządzonym operacie biegły określił wartość przedmiotu wyceny. Wartość prawa własności działki nr [...] przed podziałem wynosi 160.800 zł. Wartość prawa własności działki nr [...] po podziale wynosi 88.900 zł. Wartość prawa własności działki nr [...] po podziale wynosi 88.900 zł. Różnica wartości według stanu po i przed podziałem wynosi 17.000 zł. Przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej, jej wysokość wynosi 5.100 zł. Organ zaznaczył przy tym, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy - dokonując wyceny wartości ww. działek przed i po podziale, zgromadził bazę 1135 transakcji z aktów notarialnych nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Badaniem objęto prawo własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Wszystkie transakcje oceniono pod względem wiarygodności, jeżeli chodzi o warunki zawarcia transakcji, przedmiot ich sprzedaży oraz uzyskane ceny transakcyjne. Z tej bazy rzeczoznawca następnie wybrał próbkę reprezentacyjną 10 nieruchomości, które objęto szczegółową analizą. W oparciu o przyjętą próbkę reprezentatywną biegły ustalił, że cena minimalna wynosi 178,50 zł/mkw., cena maksymalna 297 zł/mkw., a różnica pomiędzy nimi 118,50 zł/mkw. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości biegły przyjął: położenie, atrakcyjność lokalizacji - 40 %, kształt działki - 10%, możliwości inwestycyjne - 5%, uzbrojenie techniczne i droga dojazdowa - 30%, powierzchnia działki - 15%. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że do wyceny działek w stanie przed podziałem rzeczoznawca przyjął obiekty porównawcze o numerach: 3, 6 i 9. Nieruchomości znajdują się na terenie Gminy, w obrębie P. i sąsiednim obrębie K. Ich powierzchnia jest zbliżona do powierzchni nieruchomości przed zatwierdzeniem podziału i wynosi od 816 do 1038 mkw. Działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do ustalenia wartości działek powstałych w wyniku podziału przyjęto obiekty porównawcze o numerach: 1, 8 i 10. Działki odbiegają powierzchnią od działek powstałych w wyniku podziału powierzchnią, lecz różnice te zostały skorygowane odpowiednią poprawką kwotową, zgodnie z charakterystyką przyjętą w tabeli w punkcie 8.2 operatu. Kryterium powierzchni nie jest jedynym, na podstawie którego ocenia się podobieństwo. Pozostałe atrybuty nieruchomości porównawczych są zbliżone do cech działek wycenianych. W ocenie Wójta, dobór nieruchomości porównawczych został dokonany w oparciu o kryterium podobieństwa. Różnice wynikające ze szczególnych cech obiektów porównawczych zostały skorygowane. Mając powyższe na uwadze, Wójt Gminy uznał, że wycena jest rzetelna, zgodna z przepisami ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wójt pozytywnie ocenił dobór nieruchomości porównawczych, które zostały dokładnie przez rzeczoznawcę opisane. Różnice wynikające z poszczególnych cech rynkowych pomiędzy nieruchomością wycenianą a obiektami porównawczymi, zostały prawidłowo skorygowane. Pozytywnie ocenił również wyszczególnienie różnic w cechach poszczególnych nieruchomości w stanie przed podziałem i powstałych w wyniku podziału. Organ uznał operat za wiarygodny dowód w sprawie, potwierdzający, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem jej podziału. W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 84 i art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że organ dokonał ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego niebędącego biegłym w sprawie, albowiem wszczął postępowanie w dniu 31 grudnia 2013 r., zaś operat szacunkowy sporządzony został przed wszczęciem postępowania, tj. w dniu 23 grudnia 2013 r. Organ miał przy tym obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz biegłych przynamniej na siedem dni przed przeprowadzeniem dowodu. Strona - niebędąc powiadomiona o powołanym dowodzie, nie miała możliwości składania wyjaśnień, które mają decydujący wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a zatem i na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucił nadto, że rzeczoznawca wykonał operat wadliwie, opierając się na okolicznościach nieprawdziwych, znanych organowi z urzędu. Decyzją z dnia 2 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisów art. 4 pkt 11, art. 98 ust. 1 i 1a i art. 146 ust. 1a u.g.n. organ dokonuje ustalenia opłaty adiacenckiej wówczas, gdy podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości nieruchomości. Zatem podstawowym środkiem dowodowym w sprawie mającej na celu ustalenie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale (opłaty adiacenckiej) jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy stwierdził, że podział działki nr [...] na działki o numerach [...] i [...] zatwierdzony został decyzją Wójta Gminy z dnia 27 września 2012 r., która stała się ostateczna w dniu 12 października 2012 r. W aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 grudnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. (nr uprawnienia [...]). Jak wynika z operatu, stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień 27 września 2012 r. (data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości), a stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (12 października 2012 r.). Na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W operacie podano, że w dniu 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy ustalił na działkach o numerach [...] i [...] (w wyniku podziału tych działek powstała m.in. działka nr [...]) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub bliźniaczych z garażami i infrastrukturą techniczną. Po zapoznaniu się z treścią ww. operatu szacunkowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z opinią organu pierwszej instancji uznającą ten operat za wiarygodny dowód w sprawie. Kolegium wyjaśniło, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. W ocenie Kolegium znajdujący się w aktach sprawy operat nie stanowi wiarygodnego dowodu na określony w nim wzrost wartości nieruchomości (działka nr [...]) spowodowany jej podziałem. Wątpliwości budzi dobór transakcji nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Kolegium stwierdziło, że przy określeniu wartości gruntu przyjęto podejście porównawcze - metodę porównywania parami, o którym mowa art 151 i art. 153 u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści powołanych przepisów wynika, że określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy tym przez nieruchomość podobną, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W ocenie Kolegium, w przypadku szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty wynikającej ze wzrostu wartości w związku z podziałem niewątpliwie taką pierwszorzędną cechą będzie powierzchnia nieruchomości. Działki powstałe w wyniku podziału, a więc o powierzchni mniejszej, mają bowiem wyższą wartość niż działki o większej powierzchni (przed podziałem). Ponadto cecha "powierzchnia działki" miała również wpływ na wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości (str. 11 operatu szacunkowego). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca - wyceniając przed podziałem nieruchomość o powierzchni 714 mkw. - porównał ją z trzema nieruchomościami o powierzchni: 1000, 816 i 1038 mkw., natomiast po podziale, w wyniku którego powstały działki o powierzchni 357 mkw., porównał je z trzema nieruchomościami o powierzchni: 600, 700 i 780 mkw. (str. 12 i 17 operatu szacunkowego). Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że po podziale nieruchomości biegły przyjął do porównania działki o powierzchniach bardzo zbliżonych do powierzchni, którą miała nieruchomość przed podziałem. Organ odwoławczy dodał, że żadna z przedstawionych w tabeli na stronie 17 operatu transakcji porównawczych nieruchomości nie posiada powierzchni zbliżonej do powierzchni działek powstałych w wyniku podziału. Przyjęte obiekty porównawcze mogłyby być jedynie porównywalne powierzchniowo do nieruchomości istniejącej przed podziałem. Nie sposób zatem uznać, że w przypadku określenia wartość nieruchomości po podziale prawidłowo dokonano wyboru obiektów porównawczych pod względem powierzchni. Kolegium podkreśliło przy tym, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. W przypadku określenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, nie można dla nieruchomości powstałej w wyniku podziału przyjmować do porównania działek o powierzchni takiej samej lub zbliżonej do powierzchni nieruchomości przed podziałem i korygować różnicę poprawką kwotową. Takie działanie budzi uzasadnione wątpliwości i nie odzwierciedla rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy stanowiący podstawę do ustalenia przez organ pierwszej instancji opłaty adiacenckiej nie może zostać uznany za wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości. Operat szacunkowy ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony. Decyzja organu pierwszej instancji została zatem – w ocenie Kolegium - wydana z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz naruszeniem prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji - wydając decyzję merytoryczną i nie weryfikując dostatecznie przedstawionego operatu szacunkowego - naruszył reguły określone w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W myśl bowiem tych przepisów prawa organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zbadać wszechstronnie sprawę, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć z urzędu cały materiał dowodowy dla ustalenia stanu faktycznego, jak również obowiązany jest ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) i zająć w tym zakresie stosowne stanowisko. Zdaniem Kolegium, przy wydaniu decyzji organ pierwszej instancji naruszył powołane wyżej przepisy prawa oraz przepis art. 7 k.p.a., który jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w tym przepisie, organ ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z tych względów Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie konieczne będzie sporządzenie nowej wyceny według cen na dzień wydania nowej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (oczywiście w przypadku zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości po podziale), gdyż wymaga tego przepis art. 98a u.g.n. Dodało, że operat szacunkowy winien wskazywać w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, jakie okoliczności zadecydowały o wzroście wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zaś biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony. Kolegium wyjaśniło nadto, że sporządzenie operatu przed wszczęciem postępowania nie powoduje, że traci on walor dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Strona miała bowiem możliwość zapoznania się z treścią operatu i zgłoszenia uwag, została zawiadomiona o takiej możliwości pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. Rzeczoznawca majątkowy, który sporządza operat szacunkowy wyceny nieruchomości, nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez rzeczoznawcę nie jest czynnością wymagającą dla swej dopuszczalności i skuteczności obecności właściciela gruntu. W skardze na powyższą decyzję E. R. zaskarżył ją w zakresie uzasadnienia. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 79 oraz art. 80 i art. 84 k.p.a. mające wpływ na treść decyzji w zakresie wskazań co do okoliczności jakie organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie części uzasadnienia wskazanej w skardze. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy nie wyjaśniło istotnych okoliczności sprawy, których pominięcie przez organ pierwszej instancji spowodowało, że decyzja Wójta Gminy wydana została wadliwie. Pominięcie przez Kolegium konieczności wyjaśnienia tych okoliczności, pomimo powołania się na te uchybienia przez strony w odwołaniach, powoduje, że organ pierwszej stopnia rozstrzygając sprawę po przekazaniu jej do ponownego rozpatrzenia popełni te same błędy, dopuszczając się uchybień, które wpłyną na treść rozstrzygnięcia. Skarżący dodał, że rzeczoznawca majątkowy - ustalając wagę cechy komunikacja dla działki wycenianej - przyjął dla przedmiotowej nieruchomości ocenę średnią gdy tymczasem stan faktyczny pozwalał wyłącznie na przyjęcie oceny najgorszej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął, że przedmiotowa działka położona jest przy drodze gruntowej w odległości nie większej niż 500 m od drogi utwardzonej. Tymczasem działka ta posiada wyłącznie formalny dostęp do drogi publicznej. W rzeczywistości natomiast - według stanu na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Ponadto skarżący stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przyjął, iż przedmiotowa działka posiada dostęp do sieciowej infrastruktury technicznej niezgodnie ze stanem faktycznym. Według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość nie posiadała możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej (jedynej, która znajdowała się w bliskiej odległości od działki). Wszystkie te okoliczności – jak wskazał skarżący - znane były organowi z urzędu, jako że dotyczą sposobu zagospodarowania nieruchomości gminnej oraz funkcjonowania gminnej infrastruktury technicznej. Organ, będąc zobowiązanym do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, powinien taki operat szacunkowy uznać za niewiarygodny i dopuścić dowód z opinii innego biegłego. Skarżący dodał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek odwołania dokonuje ponownej oceny sprawy i w razie potrzeby ustala stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego ustalenia zaniechał organ I instancji. Tymczasem - pomimo, że skarżący wskazał w odwołaniu, iż rzeczoznawca majątkowy wykonał operat wadliwie, opierając się na okolicznościach nieprawdziwych, znanych na dodatek organowi z urzędu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło próby ustalenia tych okoliczności ani też (uchylając decyzję Wójta) nie zobowiązało do tego organu pierwszej instancji. Skarżący powtórzył również zarzut zawarty w odwołaniu, że organ dokonał ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego niebędącego biegłym w sprawie, albowiem operat szacunkowy został sporządzony przed datą wszczęcia postępowania. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie odmawiającym zasadności zarzutu skarżącego co do naruszenia przepisów postępowania o obowiązku zawiadomienia stron o zamiarze dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na 7 dni przed dopuszczeniem tego dowodu, a także o niedopuszczalności wykorzystywania opinii specjalistów sporządzonych poza postępowaniem w celu pozyskania wiadomości specjalnych i rezygnacji z powołania biegłego w postępowaniu. Wniósł o wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie uzasadnienia Kolegium powinno przewidzieć konieczność zobowiązania Wójta do ustalenia okoliczności dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do infrastruktury technicznej według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a także do ponownego powołania biegłego z zakresu wyceny oraz poprzedzenia tego zawiadomieniem stron z 7-dniowym wyprzedzeniem, a także umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do okoliczności, które powinien biegły wziąć pod uwagę przed sporządzeniem opinii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. skarżący oświadczył, że działka będąca przedmiotem wyceny nie posiada dostępu do drogi publicznej, a ponadto, że w skardze mowa jest o jego odwołaniu z dnia 27 marca 2014 r. oraz o odwołaniu jego małżonki, które, z tego co jest mu wiadome, złożyła w sprawie, a które było tożsame w treści z jego odwołaniem. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca rozstrzygnięcie Wójta Gminy i przekazująca temu organowi do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości skarżącego (działki nr [...], położonej w P.) spowodowanym jej podziałem. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być przy tym interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu, obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego tej sprawy, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.". Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości Rozdziału 1 - Określanie wartości nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Jednocześnie operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się na tym środku dowodowym. Brak takiego dowodu lub jego istotna wadliwość oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowi przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji prawidłowo zatem ocenił, że w sprawie istniały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury, które nie mogło zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i w sposób szczegółowy uzasadniło swoje stanowisko. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało na obowiązki organu dotyczące oceny operatu szacunkowego, a następnie stwierdziło, że organ I instancji nie zweryfikował dostatecznie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2013 r. i nieprawidłowo przyjął go jako wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, z uwagi na błędy dobór transakcji nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. Organ II instancji szczegółowo uzasadnił także z jakich przyczyn uważa, że rzeczoznawca dokonał nieprawidłowego doboru nieruchomości przyjętych do porównania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ pierwszej instancji istotnie naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie dokonał bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu, jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że wyceny po podziale dokonano w istocie rzeczy na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które w żaden sposób nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przyjął do wyceny nieruchomości - zarówno przed, jak i po podziale - nieruchomości o większej powierzchni. Dla wyceny nieruchomości, która przed podziałem miała powierzchnię 714 mkw. przyjął transakcje trzema nieruchomościami o powierzchni: 1000, 816 i 1038 mkw., natomiast po podziale, w wyniku którego powstały dwie działki - każda o powierzchni 357 mkw., przyjął do porównania transakcje trzema nieruchomościami o powierzchni: 600, 700 i 780 mkw. (por. str. 12 i 17 operatu szacunkowego). Konsekwencją takiego wyłonienia nieruchomości do porównania jest brak podstaw do uznania ich za nieruchomości podobne. Punktem odniesienia do poszukiwania nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny. Oznacza to, że dla wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale należy wyszukiwać transakcje nieruchomościami o zbliżonej powierzchni. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dla wyceny działek powstałych po podziale przyjął nieruchomości o dwukrotnie większej powierzchni, przy czym jednocześnie są to nieruchomości o powierzchni zbliżonej nie do działek powstałych po podziale, lecz do działki istniejącej przed podziałem. Również zbiór nieruchomości, spośród których rzeczoznawca majątkowy dokonywał wyboru nieruchomości porównawczych (tzw. próbka reprezentatywna) nie zawierał nieruchomości o powierzchni zbliżonej do działek powstałych po podziale (por. tabela na str. 17 operatu szacunkowego). Uzasadnienia dla takiego wyboru próbki reprezentatywnej nie stanowi twierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, że popyt ukierunkowany jest na nieruchomości o powierzchni działki od 500 do 1000 mkw., skoro zadaniem rzeczoznawcy było dokonanie wyceny działek o powierzchni zbliżonej po podziale do 357 mkw. Co do zasady z powszechnej wiedzy na temat rynku nieruchomości, bez konieczności odwoływania się do wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania wartości nieruchomości, wynika, że wyższe są ceny działek budowlanych o powierzchniach mniejszych, odpowiadających nowo powstałym nieruchomościom po podziale, w stosunku do cen nieruchomości stosunkowo dużych, jak nieruchomość skarżącego przed podziałem. W wynikiem podziału następuje bowiem wydzielenie działek pozwalających na ich gospodarczo korzystniejsze użytkowanie. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał zatem, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie został oparty na nieprawidłowym wyborze nieruchomości przyjętych do porównania w celu wyceny działek powstałych po podziale. Różnica powierzchni działek przyjętych do wyceny nieruchomości przed podziałem w stosunku do powierzchni nieruchomości wycenianej również występuje, jednak nie jest tak znaczna. Oczywistym przy tym jest, że w toku wyceny nie ma w zasadzie możliwości wyszukania transakcji nieruchomościami o identycznych cechach co nieruchomości będąca przedmiotem wyceny. Okoliczność ta wymusza stosowanie wskaźników korygujących stwierdzone różnice. Założeniem jednak prawidłowej wyceny nieruchomości jest stosowanie korekt w stosunku do nieruchomości, które spełniają cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jeżeli nieruchomości te różnią się znacznie pod względem określonej cechy (tutaj - z uwagi na powierzchnię) stosowanie korekty nie może prowadzić do prawidłowych wniosków operatu szacunkowego. Szczególnie widoczne jest to w sposobie wyceny zastosowanym w przedmiotowej sprawie, gdzie do wyceny działek powstałych po podziale przyjęto do porównania działki o powierzchniach zbliżonych do powierzchni nieruchomości przed podziałem. Wskazane wyżej braki w postępowaniu dowodowym organu I instancji, opisane szczegółowo w decyzji organu II instancji, uzasadniały wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Niewątpliwie decyzja wydana przez organ I instancji została wydana z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów postępowania, w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania przed organem I instancji nie została bowiem dostatecznie wyjaśniona kwestia dotycząca istoty sprawy, a mianowicie ustalenia, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a jeżeli nastąpił, to w jakiej wysokości, w sytuacji kwestionowania tej okoliczności przez strony. Ustalenie istnienia tej przesłanki przez organ odwoławczy nie było możliwe w oparciu o dowody przeprowadzone przed organem I instancji, natomiast prowadzenie tego postępowania przez organ II instancji w sposób oczywisty naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skoro w przedmiotowym postępowaniu niezbędnym jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, który winien podlegać ocenie i kontroli organów oraz stron w dwóch instancjach. Dopuszczenie bowiem na etapie postępowania odwoławczego, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodu z opinii innego rzeczoznawcy na okoliczność wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości i wydanie decyzji ostatecznej, stanowiłoby naruszenie jednej z podstawowych zasad kodeksowych oraz zasad konstytucyjnych – zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP). Oznacza ona, że sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ I instancji i po raz drugi – przez organ odwoławczy. Naruszenie zaś tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2342/12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Reasumując, stwierdzone przez organ odwoławczy wady operatu szacunkowego uzasadniały konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie, co oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i konieczność zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji wykazał zatem potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie naruszając dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Niewątpliwe konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, gdyż podstawą jej podjęcia jest naruszenie przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, nie wypowiada się zatem w tym zakresie. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych decyduje bowiem tylko organ I instancji, zaś organ II instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych, przesądzających o treści decyzji. Z tych samych względów również Sąd - kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty skargi. Podkreślenia wymaga, że wskazane dopiero w skardze kwestie, co do których skarżący twierdził, że organ odwoławczy nie dokonał ich oceny, pomimo powołania się na nie przez skarżącego w odwołaniu (z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w sprawie odwołanie wniósł tylko skarżący, natomiast jego żona – A. R. odwołania nie złożyła), nie mogły być wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, odwołanie nie zawierało zarzutów opisanych w skardze, których nierozpoznanie przez organ odwoławczy miałoby uzasadniać konieczność zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie miał zatem żadnej możliwości odniesienia się do tych kwestii, które dodatkowo nie musiały być mu znane z urzędu. W szczególności, odwołanie nie zawierało ani zarzutu błędnego przyjęcia dla nieruchomości wycenianej oceny średniej w ramach cechy komunikacja, ani zarzutu braku możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci kanalizacyjnej. Organ odwoławczy nie mógł zatem tych zarzutów rozpoznać. Wyjaśnić przy tym należy skarżącemu, że jego twierdzenia, zgodnie z którymi przedmiotowa nieruchomość nie posiadała dostępu do drogi publicznej w dacie, w której decyzja o podziale stała się ostateczna, poddają w wątpliwość zasadność decyzji podziałowej - wydanej na wniosek skarżącego oraz A. R. W myśl bowiem art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło zarzut odwołania dotyczący sporządzenia operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania. Przyjmuje się bowiem, że nie w każdym przypadku taki sposób przeprowadzenia dowodu decyduje o nieprawidłowości postępowania i w konsekwencji o bycie prawnym rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem opinia biegłego stanowi (stanowić może) o wszczęciu postępowania z urzędu, jak w niniejszej sprawie, jako że w zależności od jej treści organ może pobrać określoną opłatę związaną ze wzrostem wartości nieruchomości, to jej sporządzenie przed wszczęciem postępowania jest dopuszczalne, a żądanie jej powtórnego przeprowadzenia po wszczęciu postępowania mijałoby się z celem. Tak sporządzona opinia nie traci waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, oczywiście pod warunkiem, że strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią i zgłoszenia uwag łącznie z przedstawieniem własnej opinii (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 6 kwietnia 2006, II OSK 691/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wbrew twierdzeniu skarżącego, tak sporządzonej opinii nie można uznać za pochodzącą spoza postępowania. Zresztą w niniejszej sprawie ta kwestia ma drugorzędne znaczenie, skoro - w konsekwencji zaskarżonej decyzji - sprawa powraca do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który będzie obowiązany zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Sąd nie podziela także zarzutu skarżącego, że organ pierwszej instancji naruszył prawo, ponieważ nie zagwarantował mu udziału w przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego. Dowód z opinii biegłego jakim w istocie jest operat szacunkowy nie jest dowodem z oględzin, a żadne przepisy prawa nie nakładają na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku dokonywania swych czynności w obecności właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę E. R. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ją oddalił.