II SA/Gd 81/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. G. O. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 grudnia 2017 r., nr [..], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nr [..], z 5 września 2017 r. orzekającej rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] we W., gmina K.: parterowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem oraz obiektu budowlanego składającego się z przyczepy "domku holenderskiego" wraz z podestem drewnianym. Powyższe akty administracyjne zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji z 5 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. O. i A. O. rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] we W., gmina K. parterowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o wymiarach 1,35 m x 1,55 m oraz obiektu budowlanego składającego się z przyczepy "domku holenderskiego" o wymiarach 7,34 m x 3 m wraz z podestem drewnianym o wymiarach 2,51 m x 1,24 m. Powyższa decyzja została wysłana na adres stron – zarówno do G. O. jak i do A. O. Z uwagi na nieobecność adresatów obie przesyłki zostały dwukrotnie awizowane w dniu 11 września 2017 r. oraz 19 września 2018 r., a następnie w dniu 26 września 2018 r. – zwrócone organowi, który uznał przesyłki za doręczone, na podstawie art. 44 k.p.a., z upływem ostatniego dnia 14 dniowego okresu spoczywania przesyłki w placówce pocztowej, tj. z dniem 25 września 2018 r. i pozostawione w aktach sprawy. W piśmie z 2 października 2017 r. organ I instancji poinformował strony o wydaniu decyzji z 5 września 2018 r. oraz o próbie doręczenia jej, a także o skutkach niepodjęcia przesyłki w terminie. Do pisma załączono 1 egzemplarz decyzji. W piśmie z 21 października 2018 r. G. O. i A. O. wnieśli odwołanie od decyzji z 5 września 2018 r., domagając się jej uchylenia, a także domagali się przywrócenia terminu do wniesienia powyższego odwołania. W postanowieniu z 25 grudnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wnioskodawcom przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ ten wskazał na art. 58 k.p.a., stanowiący podstawę prawną przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z jego treścią w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nie nastąpiło z jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie, wraz z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, której terminowi uchybiono (§ 2 art. 58 k.p.a.). Odnosząc powyższe warunki do rozpatrywanej sytuacji organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawcy nie złożyli prośby o przywrócenie terminu we wskazanym wyżej – 7 dniowym terminie od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, przez co uniemożliwili uwzględnienie ich prośby z powodów formalnych. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych o wydaniu decyzji strony dowiedziały się z pisma organu I instancji z 2 października 2017 r., doręczonego im 11 października 2018 r. W konsekwencji, wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać zgłoszony najpóźniej 18 października 2018 r., a tymczasem został złożony w organie dopiero w dniu 23 października 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że podnoszone przez strony okoliczności, uzasadniające ich brak winy w uchybieniu terminu, nie mogą zostać rozpatrzone i skutkować przywróceniem terminu, nawet gdyby były uzasadnione, gdyż sam wniosek o przywrócenie terminu został złożony po terminie. Organ ten wyjaśnił jednocześnie, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy, a jej przesłanki muszą być interpretowane ściśle. W dalszej części uzasadnienia organ ocenił argumentację stron, dotyczącą merytorycznej zasadności przywrócenia im terminu w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności okoliczność zarzucanego wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji w okresie nieobecności stron i ich przebywania na urlopie, uznając ją za chybioną. W ocenie tego organu strony miały świadomość toczącego się postępowania i powinny starannie prowadzić swoje sprawy. Bez znaczenia dla oceny niniejszego wniosku jest fakt, że strony ustnie informowały organ o dacie urlopu, a także wadliwe jest stanowisko, że termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia poinformowania strony o wydaniu decyzji w piśmie z 2 października 2018 r. Na powyższe postanowienie G. O. wniosła skargę, domagając się jego uchylenia w całości. W skardze wskazała, że w drugiej połowie sierpnia 2017 r. wraz z mężem udała się do siedziby organu I instancji w celu zapoznania się z aktami sprawy. W rozmowie z urzędnikiem skarżąca poinformowała, że we wrześniu 2018 r. planuje z mężem urlop, a w związku z tym w tym czasie będą nieobecni. Fakt ten jednak nie został odnotowany w aktach sprawy. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom organu, dochowała staranności w prowadzeniu własnych spraw, gdyż poinformowała organ o urlopie. W takiej zaś sytuacji organ nie powinien doręczać stronom decyzji, wiedząc że są nieobecne, gdyż w ten sposób nadużywa prawa i zaufania stron postępowania. Zdaniem skarżącej, w takich okolicznościach doręczenie decyzji wraz z pismem organu I instancji z 2 października 2018 r. należałoby zakwalifikować jako prawidłowe doręczenie decyzji i od tego dnia liczyć termin do wniesienia odwołania. Należy wskazać, że skargę na powyższą decyzję wniósł również A. O. Postanowieniem z 3 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ją odrzucił w stosunku do tego skarżącego, a zażalenie na powyższe postanowienie zostało oddalone na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca m2018 r. w sprawie o sygn. II OZ 575/18. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii oceny przesłanek przywrócenia terminu, uregulowanych w art. 58 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podstawę czynności podejmowanych przez organy administracyjne stanowił art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z treści powołanego przepisu wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność przy dokonywaniu czynności procesowych oraz fakt, że przeszkoda w terminowym dokonaniu czynności była od niej niezależna. Jednocześnie w art. 58 § 2 k.p.a. wskazane są warunki formalne, jakie strona musi dopełnić, składając wniosek o przywrócenie terminu: prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W razie uchybienia terminowi do dokonania określonej czynności początkowej dniem, od którego należy liczyć bieg siedmiodniowego terminu jest następny dzień po dniu, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu (art. 57 § 1 k.p.a.). Z powołanych przepisów wynika, że zainteresowany wnoszący prośbę o przywrócenie terminu powinien nie tylko uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, ale jednocześnie dopełnić czynności, dla której określony był termin oraz zachować siedmiodniowy, nieprzywracalny już termin od ustania przyczyny uchybienia terminu do jej wniesienia. Obowiązek badania, czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, spoczywa na organie administracji. Ustanie przyczyny uchybienia terminowi to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Spóźnienie wniosku o przywrócenie terminu skutkuje odmową przywrócenia terminu. Jednocześnie, termin złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie może być przywrócony (art. 58 § 3 k.p.a.). Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest natomiast pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1476/17, LEX nr 2433840). Innymi słowy, dopiero niewadliwie formalnie wniesienie wniosku o przywrócenie terminu – odpowiadającego wymogom formalnym pisma procesowego oraz w ustawowym terminie wraz z dopełnieniem czynności której terminowi uchybiono, otwiera możliwość oceny materialnej przesłanki przywrócenia terminu, tj. braku winy w uchybieniu terminowi. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczego, że prośba o przywrócenie terminu została wniesiona z uchybieniem 7 dniowego terminu do jej zgłoszenia. Skarżący bowiem uzyskali wiedzę o wydaniu decyzji z 5 września 2017 r. z pisma organu I instancji z 2 października 2017 r., do którego dołączona została również ww. decyzja. Termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji upływał zatem w dniu 18 września 2017 r., skoro powyższe pismo strony odebrały 11 października 2017 r. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu złożono 23 września 2017 r. Jak wskazano powyżej, siedmiodniowy termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu, określony w art. 58 § 2 k.p.a. ma charakter ustawowy, nie podlega on przywróceniu a spóźnienie się z wnioskiem skutkuje automatycznie odmową jego uwzględnienia bez potrzeby badania merytorycznej przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu, tj. braku winy w jego uchybieniu przez zainteresowanego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy dokonał również merytorycznej oceny wniosku zgłoszonego przez wnioskodawców, mimo że była ona zbędna w świetle nie budzącej wątpliwości okoliczności spóźnienia się przez wnioskodawców z wnioskiem. W takiej zaś sytuacji, organ odwoławczy nie miał innej prawnej możliwości, jak odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji. Na marginesie jedynie można zwrócić uwagę, że okoliczności związane z doręczeniem stronom decyzji z 5 września 2017 r., w szczególności fakt uprzedniego poinformowania przez nich organu I instancji o planowanym na wrzesień 2017 r. wyjeździe na wakacje (co zostało potwierdzone znajdującym się w aktach administracyjnych piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 listopada 2017 r.), mogą podlegać ocenie jedynie w postępowaniu wywołanym wniesieniem przez skarżących zażalenia na postanowienie stwierdzające wniesienie przedmiotowego odwołania z uchybieniem terminu. W niniejszym postępowaniu, dotyczącym oceny legalności postanowienia o odmowie przywrócenie terminu do złożenia odwołania, wobec faktu spóźnienia się przez wnioskodawców ze zgłoszeniem prośby o przywrócenie terminu, nie mogą one podlegać ocenie i skutkować przywróceniem terminu. Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.