II SA/Gd 815/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w na uchwałę Rady Miejskiej w z dnia 30 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność paragrafu 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Sygn. akt II SA/Gd 815/18 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XXXIII/286/2017 z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (dalej: "Uchwała"), domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy. Uzasadniając podniesiony zarzut Prokurator stanął na stanowisku, że zapis zawarty w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin/miast do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie tak, jak uczyniono to w skarżonym przepisie uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. W odniesieniu do postawionego zarzutu wskazano, że kwestionowany zapis jest dopuszczalny i znajduje umocowanie w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołując się do wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/15 podniesiono, że kazuistyczne określenie obszarów deratyzacji jest uzasadnione tylko wówczas, gdy występowanie szczurów (lub innych gryzoni) nie dotyczy całego obszaru gminy. W sytuacji gdy organy gminy dysponują wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2017 r., poz.1289 zwanej w skrócie ,,u.c.p.g. lub ustawą"). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, to jest: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.c.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem ,,w szczególności", ,,może określić", lecz użył pojęcia ,,regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały postanowiono, że "Obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy." W ocenie Sądu zapis ten narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g., wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 19 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy u.c.p.g wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Z powyższych względów Sąd uznał, podobnie jak w cytowanym już wyroku, że przepis § 19 ust. 1 załącznika do Uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził jego nieważność. Mając na uwadze powyższe wywody Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.