II SA/Gd 832/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J.S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r. nr WOP.7721.220.2023.MJ w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 3 października 2023 r. nr PINB.7141.100.2022.MS.16; 2. uchyla postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2023 r. nr WOP.7722.51.2023.MJ i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 24 lutego 2023 r. nr PINB.7141.100.2022.MS.11; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 27 lipca 2020 r. (przesłanym drogą mailową) A. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o sprawdzenie samowoli budowlanej powstałej na terenie przy ul. K. [...] w G. Zawiadamiający zaznaczył, że samowola powstała na terenie prywatnym bez żadnych zezwoleń. Wnioskiem z 7 kwietnia 2021 r. I. G. i G. S. wystąpili do PINB o przeprowadzenie kontroli obiektów zlokalizowanych na działce przy ul. K. [...] w G., tj. budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego, hali, szatni oraz warsztatu, wybudowanych bez zgody właścicieli. Wskazano, że na działce tej swoją działalność, bez zgody właścicieli, prowadzą podmioty "N." i "N.1", które w okresie od 1990 r. do 2016 r. wzniosły szereg obiektów budowlanych bez pozwoleń na budowę i zgłoszeń. Pismem z 24 czerwca 2022 r. A. S. poinformował PINB, że w związku z nabyciem nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w G. zwraca się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wybudowania obiektu budowalnego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczono, że zawiadomienie dotyczy nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne przez J. S., do której zostały doprowadzone (bez zgody obecnego i poprzedniego właściciela) wszystkie media, w tym gaz. W ocenie wnioskującego może to oznaczać, że montaż instalacji nastąpił niezgodnie z prawem i ze sztuką budowlaną, co może prowadzić do zagrożenia życia i zdrowia osób zamieszkujących na nieruchomości. Pismem z 11 stycznia 2023 r. PINB zawiadomił A. S. i J. S. o zaplanowanej na 7 lutego 2023 r. kontroli na działce nr [...] przy ul. K. [..] w G. W dniu 7 lutego 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] przy ul. K. [...] w G., w trakcie której ustalono, że na terenie tej działki znajduje się m.in. budynek, wewnątrz którego znajdują się pomieszczenia mieszkalne i pomocnicze; na parterze: wejście do budynku, łazienka, salon z barem, kuchnia, pomieszczenie gospodarcze oraz garaż z funkcją gospodarczą (wrota garażowe zastawione rzędem szaf), na piętrze: przedsionek ze schodami, salon, cztery pokoje oraz łazienka, przy czym z jednego z pokoi można było w dniu kontroli wyjść na fragment poddasza rozkładanymi schodami. W protokole kontroli odnotowano, że garaż trzystanowiskowy swoim zadaszeniem sięga nad część budynku (strefa wyjściowa). Do budynku, w którym według oświadczenia zamieszkuje J. S., przylega część garażowa (z lewej strony patrząc w stronę elewacji budynku o konstrukcji drewnianej) oraz kolejna część garażowa (z prawej strony patrząc w stronę elewacji budynku). Na piętrze budynku "A" stwierdzono trwający remont wewnątrz obiektu (kafelki na podłodze, brak pełnej zabudowy sufitu, rozciągnięte kable), przy czym w trakcie kontroli żadne roboty nie były prowadzone. Budynek "A" jest o konstrukcji murowanej, tradycyjnej, podobnie jak część "C". Według dokonanych ustaleń część "C" funkcjonalnie nie jest połączona z częścią "A", podobnie jak część "B", jest to "połączenie techniczne" za pomocą widocznych obróbek blacharskich oraz dachu części "B". Obecny podczas kontroli J. S. oświadczył, że w kontrolowanym budynku mieszka i wybudował go metodą gospodarczą na przełomie 1993/1994, do budynku przylega garaż trzystanowiskowy o konstrukcji drewnianej (z lewej strony, patrząc w stronę wejścia do budynku), garaż nie ma połączenia funkcjonalnego z budynkiem, w którym mieszka, nie posiada pozwolenia na budowę tego obiektu (próbował uzyskać pozwolenie, ale nie udało się to ze względu na plan zagospodarowania przestrzennego), najpierw został wybudowany budynek mieszkalny, następnie garaż, a całość budowy została zakończona w 1995 r., budynek jest zamieszkały od momentu zakończenia budowy. Pismem z 17 lutego 2023 r. PINB zawiadomił A. S. i J. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczonym garażem trzystanowiskowym oraz niepodpiwniczonym garażem jednostanowiskowym, położonego przy ul. K. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb Z. Postanowieniem z 24 lutego 2023 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczonym garażem trzystanowiskowym oraz niepodpiwniczonym garażem jednostanowiskowym, położonego przy ul. K. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb Z., oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku. Postanowienie zostało wysłane do A. S. i J. S. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie przez J. S. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. uchylił je w zakresie terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację (wyznaczając nowy termin, tj. 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne), zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Pismem z 28 czerwca 2023 r. reprezentujący A. S. pełnomocnik poinformował PINB, że J. S. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. K. [...] w G. na cele budowlane. Decyzją z 3 października 2023 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał J. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczonym garażem trzystanowiskowym oraz niepodpiwniczonym garażem jednostanowiskowym, położonego przy ul. K. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb Z. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego postanowieniem z 24 lutego 2023 r. wstrzymał budowę ww. budynku, poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację oraz pouczył o zasadach naliczania opłaty legalizacyjnej i konieczności jej wniesienia w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację i dokonaniu dalszych czynności. W wyniku zażalenia wniesionego na to rozstrzygnięcie przez J. S. PWINB postanowieniem z 20 czerwca 2023 r. uchylił je w zakresie terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację (wyznaczając nowy termin), zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. W postanowieniu tym organ odwoławczy przesądził, że przedmiot postępowania należy traktować jako jeden obiekt budowlany. PINB podał następnie, że w sprawie nie złożono wniosku o legalizację budynku będącego przedmiotem postępowania, co obligowało do wydania decyzji o jego rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 6 lipca 2023 r. reprezentujący A. S. pełnomocnik poinformował, iż J. S. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Końcowo PINB podał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w niniejszej decyzji, tj. dokonać rozbiórki ww. obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Zaznaczono, że decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Jeżeli natomiast po tym dniu nie zostanie wykonana dobrowolnie przez inwestora, właściwy organ ma prawo podjąć czynności egzekucyjne. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. S. PWINB decyzją z 29 maja 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchylił ją i nakazał A. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczonym garażem trzystanowiskowym oraz niepodpiwniczonym garażem jednostanowiskowym, położonego przy ul. K. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb Z. W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie nie złożono wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwalifikacja obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania nastąpiła w postanowieniu PINB z 24 lutego 2023 r. oraz w postanowieniu PWINB z 20 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu tych postanowień określono przedmiot postępowania jako jeden obiekt budowlany (całość konstrukcyjna, techniczna i użytkowa) o funkcji mieszkalnej z częścią garażową (części budynku oznaczone przez organ pierwszej instancji jako "A", "B" i "C"). Odwołując się do treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania posiada fundamenty, ściany murowane (konstrukcja murowana, tradycyjna) oraz dach. Ponadto jedną całość z tym obiektem (budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) stanowią podpiwniczony garaż trzystanowiskowy o konstrukcji drewnianej oraz niepodpiwniczony garaż jednostanowiskowy o konstrukcji murowanej (konstrukcja murowana, tradycyjna). PWINB podniósł, że zgodnie z obowiązującymi na przestrzeni kolejnych lat, a także obecnie przepisami Prawa budowlanego (art. 28, 29-30), wybudowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (w 1995 r. zakończono budowę budynku mieszkalnego oraz garażu), przy czym stanowisko co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę pozostaje aktualne także w świetle zadeklarowanej w toku postępowania daty dobudowania do ww. budynku garażu o konstrukcji drewnianej, tzn. między 2005 r. a 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w rozdziale 5b Prawa budowlanego, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. PWINB wskazał, że inwestorem przedmiotowego budynku jest J. S., a jego budowa została zakończona. Natomiast z aktu notarialnego z 28 marca 2022 r. oraz wypisu z rejestru gruntów z 16 grudnia 2022 r. wynika, że jedynym właścicielem działki nr [...] jest A. S. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Pozostałe podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na zakończenie budowy oraz brak prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora, PWINB stanął na stanowisku, że obowiązek rozbiórki wynikający z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego należy nałożyć na kolejny podmiot wskazany w art. 52 tej ustawy, tj. właściciela nieruchomości. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 48a Prawa budowlanego wniosek o legalizację złożyć może zarówno inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W ocenie PWINB w postanowieniu z 24 lutego 2023 r. PINB pouczył strony (zarówno inwestora, jak i właściciela nieruchomości) o ww. przepisie w swoim uzasadnieniu, nie ograniczając się wyłącznie do informowania inwestora o ww. możliwości w sentencji tego postanowienia. Żadna z uprawnionych stron nie złożyła jednak wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że wobec faktu, iż właściciel działki oświadczył, że inwestor (J. S.) nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, nakaz ten należy wydać na właściciela nieruchomości, co daje podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem PWINB uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczne, ponieważ J. S. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, przy czym niniejsza decyzja nie narusza art. 139 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wydał rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się - doprecyzowano jedynie, na kogo powinien zostać nałożony obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Na decyzję organu odwoławczego skargę wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając ją w części, tj. co do pkt 2 (w zakresie, w jakim nakazuje A. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczonym garażem trzystanowiskowym oraz niepodpiwniczonym garażem jednostanowiskowym, położonego przy ul. K. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb Z.). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zmianę adresata decyzji na etapie postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 2. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w sentencji zaskarżonej decyzji precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki, co skutkuje niemożnością wykonania takiej decyzji; 3. art. 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia [i] konstrukcji każdego z obiektów nakazanych do rozbiórki, [ii] rzutującej na ich prawidłową prawnobudowlaną kwalifikację, a także [iii] konkretnego momentu rozpoczęcia i zakończenia budowy każdego z obiektów; b) błędne zakwalifikowanie obiektów będących przedmiotem tego postępowania jako jednego obiektu budowlanego, podczas gdy analiza materiału dowodowego nie prowadzi do takich wniosków; 4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, z uwzględnieniem zmiany adresata zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym, podczas gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia; 5. art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych, a także zasady przekonywania strony w postępowaniu administracyjnym w związku z dokonaniem wyżej wymienionych naruszeń. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji, w której w stosunku do obiektów, których budowa zakończyła się przed wejściem w życie ww. ustawy powinny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe; 2. art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nakazaniu rozbiórki obiektów, o których mowa w sentencji zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zaskarżonej części i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że PWINB wydał decyzję reformatoryjną, w której na etapie postępowania odwoławczego zmienił adresata decyzji o nakazaniu rozbiórki, czym dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej powyższe nie stanowi jedynie doprecyzowania podmiotu, na który powinien być nałożony obowiązek rozbiórki, lecz jest w istocie wydaniem całkowicie nowej decyzji w stosunku do nowego podmiotu, który nie był adresatem takiego obowiązku po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie zwrócono uwagę, że możliwość nałożenia nakazu rozbiórki na inny podmiot powinna zostać poprzedzona skierowaniem do tego podmiotu stosownych obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, których celem jest możliwość skorzystania z przysługującego prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Podkreślono, że pouczenie wydane w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego musi się zawierać w treści sentencji postanowienia o wstrzymaniu budowy, albowiem pouczenie to jest skierowane do konkretnego adresata postanowienia, w którym takie pouczenie jest zawarte. Tym samym jako błędne oceniono stanowisko organu odwoławczego, że wystarczające było pouczenie uczestnika postępowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej jedynie w uzasadnieniu postanowienia PINB z 24 lutego 2023 r. W ocenie strony skarżącej pouczenie takie nie spełnia wymagań przewidzianych prawem i powinno być zawarte w sentencji postanowienia skierowanego bezpośrednio do uczestnika postępowania. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zarzucono, że skierowanie nakazu rozbiórki do uczestnika postępowania w decyzji organu wydanej dopiero w trakcie postępowania odwoławczego narusza również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), ponieważ w ten sposób uczestnik postępowania - z perspektywy podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę - został pozbawiony obrony swoich praw przed organami obu instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (brak precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki w sentencji decyzji, brak odesłania do jakiegokolwiek załącznika, nieuwzględnienie, że na działce nr [[...] znajduje się kilka obiektów, co rodzi wątpliwość, którego z nich dotyczy nakaz rozbiórki), art. 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (brak szczegółowego scharakteryzowania obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładnego jego usytuowania na działce, wskazania jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego) oraz przepisów prawa materialnego (błędne niezastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a także błędne zastosowanie art. 48 i n. tej ustawy do obiektów, które zostały wybudowane przed jej wejściem w życie). PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 29 maja 2024 r., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 3 października 2023 r. i nakazał A.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczonym garażem trzystanowiskowym oraz niepodpiwniczonym garażem jednostanowiskowym, położonego przy ul. K. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb Z. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia PWINB wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy zauważyć, że w punkcie 1 decyzji z 29 maja 2024 r. PWINB uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, nie wskazując przy tym, czy uchyla ją w całości czy w części, natomiast w punkcie 2 nakazał A. S. rozbiórkę budynku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że inwestor (J. S.) nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym obowiązek rozbiórki skierował, etapie postępowania odwoławczego, do właściciela (A. S.). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Wskazuje się jednak również na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może zatem orzec co do istoty sprawy, jeżeli zostałoby w ten sposób ograniczone prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy (tak: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustawodawca przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. upoważnił organ drugiej instancji do wydania reformacyjnego orzeczenia jedynie w zakresie stanowiącym istotę sprawy. Rozstrzygnięcie o istocie sprawy, a zatem o obowiązku lub uprawnieniu, jest ograniczone treściowo tylko do tego składnika decyzji i nie zawiera w sobie oznaczenia strony (stron), co wynika zresztą z treści art. 107 § 1 k.p.a., określającego strukturalne elementy indywidualnego aktu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3439/19, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany. Zmiana adresata orzeczonego nakazu w toku instancyjnym oznacza zmianę jednego z istotnych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest jego podmiot. Przejęcie statusu strony postępowania w toku instancyjnym oznacza zmianę jednego z obligatoryjnych elementów tego postępowania i w zasadniczy sposób wpływa na dalsze czynności procesowe. Możliwość ich kontynuowania w tym samym postępowaniu powinna być zawsze rozważona w odniesieniu do przepisów art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu) i art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) oraz ich gwarancji procesowych i obowiązującej koncepcji obu zasad w nich sformułowanych. Innymi słowy, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do niewłaściwego podmiotu nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ narusza to wskazane wyżej zasady postępowania administracyjnego. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/24). Również w wyroku z 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1561/09 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skierowanie na etapie postępowania odwoławczego nakazu do innego adresata decyzji niewątpliwie narusza art. 15 k.p.a., prowadzi bowiem do pozbawienia strony możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania i ponownego rozpoznania sprawy w całokształcie przez organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjności postępowania tworzy bowiem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie neguje, że na etapie postępowania odwoławczego dopuszczalne jest doprecyzowanie oznaczenia strony będącej adresatem decyzji, jeżeli został on oznaczony nieprawidłowo, lecz niedopuszczalna jest całkowita zmiana adresata decyzji. Jedynie w sytuacji, gdy nie następuje zmiana adresata decyzji, a organ stwierdzi, że adresat ten został oznaczony nieprawidłowo, dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej oznaczenia strony i orzeczenie w tym zakresie poprzez właściwe oznaczenie adresata decyzji. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, gdyż PWINB - jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki - wskazał zupełnie inną osobę. Jak już wyżej wskazano, w następstwie działania organu odwoławczego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad: czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) i dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji już tylko z tego powodu należy uznać za uzasadnione. W dalszej kolejności należy wskazać na regulacje zawarte w art. 52 Prawa budowlanego, z których wynika, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w Rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" - przypisek Sądu), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (ust. 1). Należy zauważyć, że art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego. W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że wybór adresata decyzji, o którym mowa w art. 52 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności danej sprawy, które warunkują możliwość legalnego wykonania nakazanych prac budowlanych, co jest związane z uprawnieniem do władania obiektem budowlanym bądź jego częścią (zob. wyroki NSA: z 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2797/18, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1530/19 i z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3054/18). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w trakcie kontroli na działce nr [...] przy ul. K. [...] w G. w dniu 7 lutego 2023 r. J. S. oświadczył m.in., że to on był inwestorem robót budowlanych wykonanych na tej działce. Z kolei pismem z 28 czerwca 2023 r. reprezentujący A. S. pełnomocnik poinformował PINB, że J. S. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. K. [...] w G. na cele budowlane. Natomiast do wcześniejszego pisma z 24 czerwca 2022 r. A. S. dołączył kserokopię aktu notarialnego z 28 marca 2022 r. Rep. A nr [...] dokumentującego nabycie od G. S. m.in. działki nr [...] w zamian za dożywocie w rozumieniu art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.). O ile słusznie wskazał organ odwoławczy, że brak po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rodzi obowiązek nałożenia nakazu rozbiórki na kolejny podmiot wskazany w art. 52 Prawa budowlanego, o tyle organ ten nieprawidłowo przyjął, że kwestia ta mogła zostać sanowana na etapie postępowania odwoławczego jako "doprecyzowanie" adresata decyzji. Na s. 6 uzasadnienia decyzji z 29 maja 2024 r. PWINB podał, że zgodnie z art. 48a Prawa budowlanego wniosek o legalizację może złożyć zarówno inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że PINB w postanowieniu z 24 lutego 2023 r. pouczył strony (zarówno inwestora, jak i właściciela nieruchomości) o ww. przepisie w swoim uzasadnieniu, nie ograniczając się wyłącznie do informowania inwestora o ww. możliwości w sentencji tego postanowienia. Z powyższym stwierdzeniem nie można się zgodzić. Słusznie bowiem zauważono w skardze, że możliwość nałożenia nakazu rozbiórki na określony podmiot powinna zostać poprzedzona skierowaniem do tego właśnie konkretnego podmiotu obowiązków w trybie art. 48 Prawa budowlanego, których celem jest przecież możliwość skorzystania z prawa do legalizacji obiektu budowlanego. Sąd podziela również stanowisko strony skarżącej, że informacja o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania tej opłaty (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego) powinna zostać skierowana do precyzyjnie określonego adresata, co oznacza, że już w sentencji postanowienia o wstrzymaniu budowy należy wymienić z imienia i nazwiska podmiot, który może złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego. W sentencji należy także wskazać, czy jest to inwestor, czy kolejny podmiot wymieniony w art. 52 Prawa budowlanego. Tymczasem w sentencji postanowienia z 24 lutego 2023 r. PINB nie wskazał, kto jest adresatem uprawnienia do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w G. Natomiast w tzw. rozdzielniku do tego postanowienia organ pierwszej instancji podał, że otrzymuje je A.S. i J. S. Zdaniem Sądu taki sposób procedowania PINB nie zasługuje na akceptację, gdyż brak precyzji w powyższym zakresie rodzi wątpliwości, kto w istocie był uprawniony do złożenia wniosku o legalizację obiektu będącego przedmiotem postępowania. W następnej kolejności należy wskazać, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego, dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, pozwalające na legalizację obiektu. Tego rodzaju sankcji nie można stosować zwłaszcza w tych sytuacjach, w których nie do końca jest jednoznaczny i jasny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (zob. wyroki: WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 526/17, WSA w Łodzi z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 744/17, czy WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 523/22). Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. W judykaturze jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Jak już wyżej wskazano - dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego. Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla tzw. samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa) i powinny postrzegać je w całokształcie okoliczności sprawy. W takich sytuacjach organy administracji publicznej powinny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Weryfikacja zapadłych w sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku, że powyższym zadaniom organy obu instancji nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych. W powyższym zakresie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na załącznik do decyzji PINB z 3 października 2023 r., który jest w istocie biało-czarną kserokopią wydruku ze strony internetowej geoportal.gov.pl, który dołączono do protokołu kontroli obiektu budowlanego z 7 lutego 2023 r. Z załącznika tego (ani z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy) nie wynika, jakie wymiary ma obiekt przeznaczony do rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego organy nie scharakteryzowały szczegółowo tego obiektu, w tym nie określiły dokładnie jego usytuowania na działce nr [...] (biorąc pod uwagę, że znajdują się na niej również inne obiekty budowlane), nie wskazały jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych. Przyjmując, że jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organy nie opisały szczegółowo, czy posiada on fundamenty i jakiego rodzaju oraz w jaki sposób jest związany z gruntem. W toku postępowania administracyjnego J. S. wskazywał, że w miejscu obiektu, którego nakazano rozbiórkę istniał wcześniej inny obiekt, który jest uwidoczniony na mapach ewidencyjnych. Organy pominęły jednak tę kwestię nie przeprowadzając w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Rację ma strona skarżąca, że powyższe uchybienia wskazują na niezbędność przeprowadzenia dodatkowych oględzin w celu ustalenia kwestii szczegółowego opisu konstrukcyjnego obiektów, sposobu ich wzajemnego połączenia, a także posadowienia poszczególnych obiektów na gruncie. Wątpliwości Sądu budzi również jednoznaczne i niewątpliwe uznanie przez organy wszystkich obiektów przeznaczonych do rozbiórki jako jednego obiektu budowlanego (pomimo ich różnej konstrukcji, braku wzajemnego powiązania użytkowego i różnego okresu budowy). Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie PWINB z 20 czerwca 2023 r. i poprzedzające je postanowienie PINB z 24 lutego 2023 r. wstrzymujące budowę obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. K. [...] w G. i informujące o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 48 i art. 52 Prawa budowlanego dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i adekwatnie do jego wyników podejmą rozstrzygnięcie, uprzednio informując strony o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., eliminując tym samym uchybienia, do których doszło w toku kontrolowanego postępowania. Zadaniem organów będzie precyzyjne ustalenie parametrów obiektu (obiektów) będącego (będących) przedmiotem postępowania, jego (ich) cech charakterystycznych, w tym sposobu powiązania z gruntem i posiadania fundamentów, funkcji oraz usytuowania względem innych obiektów na nieruchomości. To pozwoli na kwalifikację obiektu (obiektów), weryfikację wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego (ich) powstania oraz trybu postępowania w celu legalizacji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od PWINB na rzecz Skarżącego kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]