II OSK 3054/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1230/17 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1230/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej "LWINB") z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białej Podlaskiej (dalej "PINB") z dnia [...] 2017 r., W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. M. i J.P. nabyli aktem notarialnym Repertorium A Nr 1704/2015 z dnia [...] 2015 r. działki o nr [...],[...],[...],[...], położone w miejscowości H. od syndyka masy upadłości Z.K., prowadzącego działalność pod nazwą A. w T. Powyższe działki na odcinku od km [...] do km [...] przylegają do drogi krajowej nr 2. Na całej długości powyższych działek znajduje się ogrodzenie wybudowane przez poprzedniego właściciela na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia z dnia [...] 2000 r. Żaden odcinek wymienionego ogrodzenia nie zajmuje terenu działek M. i J.P. Ogrodzenie zaś usytuowane jest w całości na działce nr [...], w pasie drogi krajowej nr 2. W sprawie przedmiotowego ogrodzenia prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] 2001 r. Mocą tej decyzji ówczesnemu właścicielowi nieruchomości nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] 2017 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia od strony drogi krajowej nr 2 (odcinek od km [...] do km [...]) na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości H., gmina Z. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła GDDKiA Oddział w Lublinie. Po rozpoznaniu odwołania LWINB stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ogrodzenie budowane przez Z.K. było wykonywane z istotnym odstąpieniem od warunków zgłoszenia z dnia [...] 2000 r. Zgodnie ze zgłoszeniem ogrodzenie powinno być zlokalizowane w odległości 2,0-3,0 m od linii rozgraniczającej drogi. Z dokonanych przez PINB ustaleń wynika zaś, że ogrodzenie zlokalizowane jest w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr 2, stanowiącym działkę nr [...]. Nie można zatem uznać, aby zachodziła tożsamość sprawy zakończonej decyzją z 2001r. i sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto zdaniem organu odwoławczego ogrodzenie wybudowane zostało z naruszeniem art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440). Organ wskazał także, że zarządcą drogi krajowej nr 2 jest GDDKiA, zaś właścicielem Skarb Państwa. Zatem wydanie decyzji o rozbiórce ogrodzenia skutkowałoby nieważnością takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jako decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały. Przyczyną takiego charakteru niewykonalności jest fakt, że działka nr [...], na której zlokalizowane jest sporne ogrodzenie, nie stanowi własności M. i J.P. Skargę na powyższą decyzję wniósł GDDKiA. Po rozpoznaniu skargi WSA w Lublinie uchylił decyzję LWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB. Sąd wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione niezgodnie z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz z warunkami określonymi w zgłoszeniu. Powinno być ono zatem poddane rozbiórce. Odnosząc się zaś do kwestii wskazania podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki płotu, Sąd wskazał, że powinni być to M. i J.P. Nabyli oni bowiem od syndyka masy upadłości wymienione powyżej działki. Z wyciągu z raportu wartości składników majątku upadłego Z.K. wynika przy tym, że M. i J.P. nabyli także zewnętrzne ogrodzenie działek objętych wymienionym wyżej aktem notarialnym. Skoro zatem ogrodzenie wchodzi w skład majątku M. i J.P., czyli następców prawnych pierwotnego inwestora (Z.K.), to nie istnieją prawne przeszkody do nałożenia na nich nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Marzanna i Jan Pasieczni, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej "Pr. bud.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że skarżący kasacyjnie są następcami prawnymi inwestora i wskazanie wymienionych uczestników jako podmiotu, na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki ogrodzenia, podczas gdy skarżący kasacyjnie nie nabyli wymienionym wyżej aktem notarialnym działki nr [...], na której zostało wzniesione ogrodzenie, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 105 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, podczas gdy w roku 2001 toczyło się postępowanie dotyczące tego samego ogrodzenia, które znajduje się na działce nr [...] w miejscowości H., 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu środka określonego w ustawie w sytuacji, gdy zarządcą drogi krajowej nr 2 jest GDDKiA, a właścicielem nieruchomości, na której znajduje się ogrodzenie jest Skarb Państwa, co winno stanowić podstawę umorzenia postępowania w sprawie, 4. naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów, na jakich oparta została skarga, a jedynie do części z nich. Sąd I instancji w uzasadnieniu pominął zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 52 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że zarządcą drogi krajowej nr 2 jest GDDKiA, a właścicielem Skarb Państwa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się ponadto przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 52 Pr. bud. i przyjął, że skarżący kasacyjnie mogą być adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, które w całości zostało wzniesione na działce drogowej. Co prawda skarżący kasacyjnie nie są inwestorami oraz nie są właścicielami gruntu, na którym zostało wybudowane ogrodzenie, ale faktycznie zarządzają oni tym terenem, który wraz z ogrodzeniem znalazł się pod ich zarządem z chwilą przejęcia wszystkich składników majątku, w tym również spornego ogrodzenia. Do takiego przejęcia doszło zaś mocą aktu notarialnego z dnia 2 kwietnia 2015 r. Prawidłowo dostrzegł tę okoliczność Sąd I instancji, wskazując, że jednym ze składników majątku nabytym przez skarżących kasacyjnie było przedmiotowe ogrodzenie. Nie można przy tym orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Pr. bud. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 704/15). Należy też mieć na uwadze, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1666/12). W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że na mocy wymienionego aktu notarialnego skarżący kasacyjnie są zarządcami przedmiotowego ogrodzenia i posiadają tytuł prawny umożliwiający im dokonanie ewentualnej rozbiórki tego ogrodzenia. Ponadto fakt, że skarżący kasacyjnie nie są właścicielami gruntu, na którym stoi ogrodzenie, nie stanowi przeszkody w sytuacji, gdy właściciel gruntu żąda usunięcia nielegalnie wzniesionego ogrodzenia. Zatem prawidłowo wskazał Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie są zarządcami spornego ogrodzenia w rozumieniu art. 52 Pr. bud. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 105 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 105 § k.p.a. został przy tym błędnie oznaczony jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazać należy przy tym, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17). Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie w 2001 r. dotyczyło istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia, podczas gdy obecne postępowanie dotyczy wzniesienia ogrodzenia w całości na działce, która nie stanowiła własności inwestora. Nie sposób uznać, aby między sprawą zakończoną w 2001 r. a rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu istniała tożsamość. Stąd brak było również podstaw do przyjęcia za prawidłowe stanowiska organu I instancji, że postępowanie należało umorzyć ze względu na fakt wydania wymienionej wyżej decyzji ostatecznej. Nie można przy tym podzielić poglądu, że postępowanie należało umorzyć wobec trwałej niewykonalności decyzji. Istnieje bowiem podmiot, na który można nałożyć obowiązek rozbiórki. Jak wskazano powyżej, obowiązek ten może zostać nałożony na skarżących kasacyjnie, jako sprawujących zarząd nad spornym ogrodzeniem. Nie sposób zatem uznać, aby w sprawie miała miejsce trwała niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. polegającego na wadliwym uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd odniósł się bowiem do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 52 Pr. bud. wskazując, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a obowiązek rozbiórki powinien być nałożony na skarżących kasacyjnie. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest w powyższym zakresie klarowne i pozwala na ustalenie, czym kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, co umożliwia jego kontrolę instancyjną. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.