II SA/Gd 834/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 maja 2008 r., nr [...], Starosta, działając w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 1 i art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 35 i pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz art. 106 k.p.a., uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącej stacji paliw płynnych "A" S.A. nr [...], na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec tego, że planowane przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, Starosta był zobligowany do poczynienia prawem wymaganych uzgodnień w zakresie wymagań ochrony środowiska. Przedmiotowe rozstrzygnięcie ustaliło warunki, pod którymi udzielono zgody na realizację przedsięwzięcia. Warunki te odnosiły się do rekultywacji zdewastowanego terenu zajętego pod inwestycję, odprowadzania wód opadowych z terenu stacji, segregacji i usuwania odpadów, zanieczyszczeń ropopochodnych i szlamu oraz rozwiązań technicznych powodujących eliminację lub minimalizację zanieczyszczeń emitowanych do powietrza. W ocenie organu administracji nie istniały przesłanki do odmowy udzielenia uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ze względu na to, że rekultywacja zdewastowanego terenu na działce nr [...] w K. możliwa będzie dopiero po rozbiórce starych elementów stacji paliw uznano, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia będzie korzystniejsza dla środowiska. Jednocześnie modernizacja stacji paliw pozwoli na jej dostosowanie do obowiązujących przepisów. Podsumowując, organ administracji uznał, że planowana inwestycja będzie spełniała wymogi dotyczące ochrony środowiska, pod warunkiem wykonania jej zgodnie z założeniami określonymi w raporcie oddziaływania na środowisko oraz zobowiązaniami wynikającymi z przedmiotowego rozstrzygnięcia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł "B" Sp. z o.o. zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 106 § 2 i art. 107 K.p.a. oraz art. 46a i art. 48 ustawy – Prawo ochrony środowiska i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący wskazał, że dokonana ocena przedsięwzięcia jest przedwczesna. Organ orzekający w sprawie nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, nie dołożył należytej staranności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż ograniczył się do oceny przedłożonych dokumentów, nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania dowodowego. W ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego planowana inwestycja nie zagraża środowisku i mieszkańcom. Rozpoznając zażalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie jest prowadzone w trybie art. 106 K.p.a., co oznacza, że jest częścią postępowania głównego, a stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy przytoczył stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r., II SA 776/01, LEX nr 157671, zgodnie z którym stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, albowiem organ współdziałający w myśl art. 106 § 4 K.p.a. może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W jego świetle ocenił, że zarzuty zażalenia są nietrafne, albowiem organ współdziałający mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie nie materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu głównym. Co do zakresu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji dokonał prawidłowo oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska. Dodatkowo, wyrażoną zgodę uzależnił od spełnienia kilku warunków, co świadczy o tym, iż jego stanowisko zostało wyrażone po wyczerpującym i dokładnym zbadaniu zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł "B" Sp. z o.o. w K. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 106 i art. 107 K.p.a., polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz na wadliwym (niepełnym) przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie w celu właściwej oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko naturalne, oraz naruszenie art. 46a i art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska polegające na uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia pomimo nie przeprowadzenia w tym względzie właściwego postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty z dnia 30 maja 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił ponownie, że organy orzekały w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Zarówno organy pierwszej, jak i drugie instancji, nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy poprzestając wyłącznie na ocenie przedstawionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał nie dawał bowiem podstaw do dokonania uzgodnienia. Należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, czego nie uczyniono. W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji nie uzasadnił przyczyn uznania inwestycji za zgodną z wymogami ochrony środowiska, czym naruszył art. 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację uzasadniającą zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium, Starosta posiadał wystarczający materiał dowodowy do tego, ażeby wydać stosowną opinię, bez konieczności uzupełniania tego materiału. Starosta dokonał oceny przedmiotowego przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska i uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia, prawidłowo je uzasadniając. Organ odwoławczy nie podzielił trafności zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r., skarżący wyjaśnił, że jego działka, na której znajduje się pawilon handlowy, magazyny, stacja obsługi pojazdów oraz stacja tankowania gazu, sąsiaduje z działką zajętą pod planowaną rozbudowę stacji paliw. Wskazał, że rozbudowa stacji spowoduje utratę wartości jego działki i uniemożliwi jego plany inwestycyjne dotyczące budowy hotelu, ponieważ zwiększy się obowiązkowa strefa ochronna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było uzgodnienie w zakresie oddziaływania na środowisko dokonywane na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącej stacji paliw płynnych "A" S.A. w K. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy I i II instancji, stanowił, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W świetle § 3 ust. 1 pkt 35 i 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przebudowa istniejącej stacji paliw płynnych należy do tego rodzaju przedsięwzięć. W art. art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska przewidziano, w ramach procedury dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko, obligatoryjną procedurę uzgodnieniową poprzedzającą wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wedle tego przepisu organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem tejże decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, jakim - stosownie do treści art. art. 378 ust. 1 wskazanej ustawy - w zależności od kategorii przedsięwzięcia jest starosta, wojewoda bądź marszałek województwa. Wskazana procedura uzgodnieniowa winna być prowadzona zgodnie z art. 106 K.p.a. określającym zasady współdziałania organów administracyjnych przy załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia (§ 5). Postępowanie prowadzone przez organ współdziałający ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego mającego za przedmiot sprawę administracyjną. Organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności, tj. ochronę środowiska czy bezpieczeństwo sanitarne. W art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska określono dokumentację, jaką organ prowadzący postępowanie przedkłada występując o uzgodnienie do organu współdziałającego. Katalog dokumentów jest zamknięty i obejmuje: wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Podkreślić należy, że ze względu na fakt, iż postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 K.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (wyrok NSA z dnia 6 października 2006 r., II OSK 1203/05, LEX nr 289289). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 106 K.p.a., na wniosek organu administracji właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z istoty postępowania uzgadniającego wynika, iż organ ochrony środowiska powołany do uzgodnienia, którym w niniejszej sprawie jest starosta (art. 378 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska), jako organ ochrony środowiska, zajmuje stanowisko wobec określenia standardów środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. Rolą organu dokonującego uzgodnień jest przesądzenie wyłącznie o tym, czy planowana inwestycja, łącznie z planowanymi rozwiązaniami ochronnymi, zapewni spełnienie wymagań ochrony środowiska (wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2006 r., IV SA/Wa 1300/06, niepubl.). Nie jest kompetencją organu ochrony środowiska analizowanie planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia interesów komercyjnych ani zamiarów inwestycyjnych skarżącego, czy kwestii wykonywania prawa własności na jego nieruchomości. Z informacji uzyskanych od skarżącego na rozprawie wynika, iż u podstawy jego zarzutów odnośnie postanowienia uzgodnieniowego leży negatywny – w jego ocenie – wpływ rozbudowy stacji paliw na wykonywanie prawa własności na jego działce. Skarżący podał, że swoją działkę wykorzystuje na cele usługowo – przemysłowe gdyż znajdują się na niej : stacja obsługi pojazdów, pawilon handlowy, magazyny i stacja tankowania gazu. Argumenty tego rodzaju, mające komercyjny charakter, zmierzające w istocie do ograniczenia konkurencji nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu prowadzonym w ramach uzgodnienia w toku procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzgodnienie dokonywane jest po zapoznaniu się organu współdziałającego z wnioskiem o wydanie decyzji, raportem o oddziaływaniu na środowisko, wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy występując o uzgodnienie do Starosty przedstawił raport o oddziaływaniu na środowisko projektowanej stacji paliw oraz aneks do powyższego raportu. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, pozytywne uzgodnienie zostało oparte na wynikach raportu i aneksu do raportu. Wbrew twierdzeniom skarżącego Starosta dokonał weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu oraz aneksu do raportu pod kątem oddziaływania inwestycji na środowisko. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że o kompleksowości przeprowadzonej weryfikacji świadczą ustalone przez organ współdziałający warunki, których spełnienie przez inwestora ma zapewnić zgodność inwestycji z wymogami ochrony środowiska. Różnorodność i szczegółowość tych wymogów dodatkowo potwierdza prawidłowość analizowanego uzgodnienia. Sąd nie dopatrzył się wskazywanych przez skarżącego naruszeń przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego. Subsydiarność postępowania prowadzonego przez organ ochrony środowiska w ramach współdziałania przejawia się m.in. w tym, iż organ współdziałający może dokonać uzgodnienia w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony przez organ wydający decyzję administracyjną w postępowaniu głównym. Jedynie na zasadzie wyjątku organ współdziałający może we własnym zakresie przeprowadzić odrębne postępowanie wyjaśniające dotyczące okoliczności, których wyjaśnienie będzie niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, iż dokonanie uzgodnienia możliwe było w oparciu o analizę okoliczności ujawnionych w raporcie oddziaływania na środowisko i nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Aby opracowanie to w każdym przypadku zawierało informacje niezbędne do wydania prawidłowej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w art. 52 ustawy określono elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko. Zakres obowiązkowych informacji, które mają być zawarte w raporcie, obejmuje m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem charakterystyki całego przedsięwzięcia i warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, głównych cech charakterystycznych procesów produkcyjnych oraz przewidywanych wielkości emisji, wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, opis elementów przyrodniczych środowiska, objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, opis analizowanych wariantów, w tym wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia i najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru i wskazaniem jego oddziaływania na środowisko. Raport o oddziaływaniu na środowisko szczegółowo charakteryzując planowaną przebudowę istniejącej już stacji paliw płynnych zawierał wymagane elementy ustawowe określone w art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Mógł więc stać się głównym źródłem informacji niezbędnych do oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska przez organ ochrony środowiska. Nie można zatem zarzucić Staroście "niestaranności w wyjaśnieniu sprawy" i ograniczenia się wyłącznie do oceny przedstawionych mu dokumentów. Starosta zobligowany był do weryfikacji okoliczności istotnych dla oceny standardów ochrony środowiska w związku z przedmiotowym przedsięwzięciem. Jeśli natomiast wiedzę o tych okolicznościach w sposób kompletny mógł zaczerpnąć z raportu i aneksu do raportu nie było potrzeby uciekania się do dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego przedmiot byłby odrębny od postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji. Wbrew również twierdzeniom skarżącego organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy uzasadnił wyrażone w uzgodnieniu stanowisko, że planowana inwestycja będzie spełniała wymogi dotyczące ochrony środowiska, wskazując dodatkowo powody, które czynioną tą inwestycję wręcz korzystną dla środowiska (rekultywacja zanieczyszczonego gruntu, dostosowanie istniejącej stacji paliw do obowiązujących przepisów prawnych). Rozpatrując niniejszą sprawę organy administracji obu instancji prawidłowo wydały zaskarżone postanowienia na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu ich wydania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.