II SA/Gd 835/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. i Ł. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28 maja 2024 r. nr GD.RUZ.4219.21.2022.8.AK w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz skarżących M. P. i Ł. P. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej M. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. P. i Ł. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gdańsku (dalej jako: "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. (dalej jako: "inwestor", "Gmina") i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 31 marca 2022 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego na: wykonanie urządzenia wodnego: zbiornika retencyjno - chłonnego wraz z wylotem kanalizacji deszczowej umiejscowionym w ścianie zbiornika, na terenie działek nr [...]-[...] obr. [...], gm. K.; usługę wodną - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zebranych projektowanym układem kanalizacji deszczowej do urządzenia wodnego, tj. projektowanego zbiornika retencyjno - chłonnego na terenie działek nr [..]-[...] obr. [...], gm. K. W pkt III decyzji został wskazany termin obowiązywania udzielonych pozwoleń wodnoprawnych, natomiast w pkt IV przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). W decyzji zawarto szczegółowe informacje dotyczące warunków jej wykonania, określono parametry projektowanego urządzenia wodnego, a także wymagane przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) informacje dotyczące odprowadzania wód opadowych i roztopowych do odbiornika. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania B. P. oraz Ł. P., decyzją z dnia 28 maja 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podniósł w pierwszej kolejności, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do projektowanego urządzenia wodnego ze zlewni terenów projektowanych ulic: W., D. i K. wraz z częścią terenów przyległych niezagospodarowanych w miejscowości M., gm. K., prowadzone było przez organ I instancji w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa"). Następnie, wskazując na treść przepisu art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzący przedmiotowe postępowanie organ administracji nie był zobowiązany do analizy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W specustawie drogowej brak jest bowiem zobowiązania organu prowadzącego postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego również do analizy, czy projektowana inwestycja została przez danego wnioskodawcę prawidłowo zakwalifikowana do inwestycji jako wykonywanej w ramach tej specustawy. Powyższe oznacza, że właściwy organ Wód Polskich (tu: Dyrektor Zarządu Zlewni WP w Gdańsku) nie ma kompetencji do podważania wyboru przez wnioskodawcę trybu, w jakim będzie prowadzona inwestycja, w ramach której inwestor uzyskuje wymagane przepisami prawa pozwolenia. W związku powyższym za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisów ze specustawy drogowej, czy też konieczności uwzględnienia przepisów dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących braku ustalenia, czy wielkość zlewni dla projektowanych ulic: W., D. i K. określona w operacie wodnoprawnym, odpowiada ich rzeczywistej wielkości po uwzględnieniu obecnie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także czy zastosowany współczynnik Ψ=0,20 dla zlewni Z3 odpowiada charakterystyce jej powierzchni, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty te były już podnoszone w toku postępowania przed organem I instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że z analizy dokumentacji i wyjaśnień przedstawionych przez inwestora wynika, że ze względu na spadki terenu w kierunku projektowanej kanalizacji deszczowej oraz zbiornika retencyjno - rozsączającego, nie można pominąć terenów innych, nienależących do infrastruktury drogowej. Organ odwoławczy zauważył, że kwestia zlewni danego wylotu wynika m.in. z ukształtowania terenu istniejącego w momencie projektowania/wykonywania, dlatego bywa, że przy planowaniu danej inwestycji nie jest możliwe pominięcie terenów, których przed samym sporządzeniem specjalistycznej dokumentacji projektowej inwestor mógł nie chcieć wziąć pod uwagę. Poza tym, charakter zlewni oceniany jest na dzień wykonywania dokumentacji (tu - tereny niezabudowane), a nie w związku z przyszłościowym przeznaczeniem (np. pod mieszkalnictwo), bowiem ilość wód opadowych i roztopowych jest uzależniona od stanu faktycznego i dopóki zlewnia nie ulegnie przekształceniu (np. zostanie w jakiś sposób uszczelniona, zmieni się ukształtowanie terenu) dane ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych będą aktualne. Dopiero ewentualna w/w zmiana (bądź jakakolwiek inna zmiana) wpływająca na zwiększenie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do odbiornika, będzie wymagała również uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że o ile ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych powinna być zgodna z rzeczywistą ilością, która będzie odprowadzana z danej zlewni, o tyle nic nie stoi na przeszkodzie, by parametry urządzenia wodnego (tu - zbiornika wodnego) uwzględniały inne (większe) ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z danej zlewni, tj. przy założeniu, że zlewnia ta ulegnie przekształceniu (z terenów niezabudowanych na tereny zabudowane). Część działek ujętych w zlewni zbiornika retencyjno - rozsączającego na dzień dzisiejszy stanowią tereny niezabudowane, natomiast w przypadku zamiaru wykonania zabudowy oraz zamiaru odprowadzania z ich terenu wód opadowych i roztopowych inwestor będzie zobowiązany do uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, podkreślił, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy odprowadzania do projektowanego zbiornika wód opadowych i roztopowych z terenów zabudowy mieszkaniowej. Wskazał, że współczynnik spływu określono prawidłowo. Współczynnik ten ustalono zależnie od rodzaju i charakteru zlewni, tj. biorąc pod uwagę rodzaj terenu i spadek. W ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia dotyczące wielkości i parametrów zaprojektowanego zbiornika retencyjno - rozsączającego znajdują uzasadnienie. Organ I instancji zweryfikował także poziom wód gruntowych pod dnem projektowanego zbiornika, przez co inwestycja nie powinna naruszać art. 75a pkt 1 Prawa wodnego, z którego wynika zakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych bezpośrednio do wód podziemnych. Przed odprowadzeniem do zbiornika, wody opadowe zostaną podczyszczone zarówno w osadniku, jak i separatorze substancji ropopochodnych, co dodatkowo pozwoli dochowanie wymogów z zakresu ochrony środowiska wodnego. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że w dniu wydania decyzji z dnia 21 marca 2022 r. obowiązywał Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, przyjęty rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1911 i 1958). W dniu 17 lutego 2023 r. weszło natomiast w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2022 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, stanowiące aktualizację planu dotychczasowego. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze zlewni jednolitej części wód powierzchniowych przejściowych JCWP TW o nazwie [...] i kodzie [...]. Inwestycja projektowana nie narusza zapisów planu gospodarowania wodami i nie jest sprzeczna z celami środowiskowymi ustalonymi dla tej części wód. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. i Ł. P. wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, 77 § 1, 80 oraz 15 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy wielkość zlewni dla projektowanych ulic W., D. i K. określona w operacie wodnoprawnym odpowiada ich rzeczywistej wielkości po uwzględnieniu obecnie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także czy zastosowany dla zlewni Z3 współczynnik Ψ = 0,20 odpowiada charakterystyce jej powierzchni, w szczególności zaś przez odstąpienie od żądania złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 k.p.a. od wnioskodawcy - Gminy K. dla usunięcia tych wątpliwości, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli poprzez zgodę na wykonanie zbiornika o powierzchni znacznie przekraczającej potrzeby wynikające z projektu ulic, dla których ma być wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Zarzucili ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11 d ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy projektowany zbiornik retencyjny swymi parametrami przekracza potrzeby inwestycji drogowej realizowanej na podstawie decyzji ZRID. Dodatkowo wyjaśnili, że następcą prawnym B.P. została jego córka M. P., która nabyła nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja w drodze umowy renty oraz ustanowienia służebności, zawartej w dniu 21 lipca 2022 r. przed notariuszem K. C. (Nr Rep. [..]). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu okoliczność następstwa prawnego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż te, które zostały w niej wskazane. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ ten, na etapie postępowania odwoławczego, nie ustalił bowiem prawidłowo kręgu podmiotów posiadających status strony, a w konsekwencji nie zapewnił im udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno w doktrynie (por.: H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r.) jak i w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10; wszystkie przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia, dostępne są na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wstępnym etapem merytorycznego rozpoznania sprawy indywidualnej jest ustalenie jej stanu faktycznego i prawnego. Dokonanie tych ustaleń jest obowiązkiem organów obu instancji, przy czym stan faktyczny i stan prawny sprawy może ulegać zmianie w toku postępowania. Zmiany te musi uwzględnić także organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego do momentu wydania decyzji. Jednym z istotnych elementów stanu faktycznego jest krąg stron w sprawie, zgodnie z art. 28 k.p.a. Każdy organ administracyjny, na mocy art. 10 k.p.a., zobowiązany jest zadbać, aby krąg stron postępowania był prawidłowy. Podkreślić również należy, że zasada udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także postępowania odwoławczego (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 10 K.p.a., w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2018). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przeprowadzenie postępowania bez udziału następcy prawnego dotychczasowego właściciela działek, m. in. których dotyczy zaskarżona do Sądu decyzja narusza powyższy przepis. Z akt sprawy wynika, że odwołanie z dnia 21 lutego 2022 r. złożyli B. P. oraz Ł. P. (następca prawny M. P.) reprezentowani przez r. pr. M. R. W toku trwającego ponad dwa lata postępowania odwoławczego doszło do następstwa prawnego w zakresie nieruchomości gruntowych stanowiących działki nr [...] i [...], gdyż na podstawie umowy renty oraz ustanowienia służebności zawartej w dniu 21 lipca 2022 r. B. P. - w zamian za dożywotnie oraz miesięczne świadczenie pieniężne - przeniósł na swoją córkę, M. P., m. in. przedmiotową nieruchomość gruntową. W związku z powyższym dotychczasowy właściciel stracił wraz ze zbyciem nieruchomości - na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym - interes prawny i status strony w sprawie. Konsekwencją obrotu prawem rzeczowym do nieruchomości w toku postępowania są bowiem przekształcenia podmiotowe, a więc zmiana kręgu stron w sprawie. W rezultacie M. P., jako następca prawny dotychczasowego właściciela, powinna mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym środkiem zaskarżenia wniesionym przez B. P. Organ odwoławczy nie zapewnił jednak skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i rozstrzygnął sprawę decyzją ostateczną. W tej sytuacji zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że okoliczność ta została ujawniona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem sąd administracyjny wyrokując w sprawie uwzględnia wszelkie zaszłości, które pozwalają na wznowienie postępowania administracyjnego bez względu na to kiedy się ujawniły. Z naruszeniem prawa mamy do czynienia zawsze, gdy proces konkretyzacji normy materialnej okazał się wadliwy. Sytuacja taka zachodzi więc każdorazowo, gdy zajdzie którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. Na marginesie zauważyć należy, że wprawdzie w toku postępowania organ odwoławczy podjął z urzędu działania zmierzające do weryfikacji statusu prawnego drugiego z odwołujących się – Ł. P. - niemniej jednak z akt sprawy wynika, że ograniczył się do sprawdzenia tylko jednej ze stron. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy prawidłowo określi krąg stron, zapewni im czynny udział w toku postępowania i uwzględniając istniejący stan faktyczny oraz prawny sprawy wyda stosowną decyzję w oparciu o art. 138 k.p.a.