II SA/Gd 846/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Ż. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/6895/23 w przedmiocie świadczenia pilęgnacyjnego oddala skargę. Skarga Ż.Z., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 czerwca 2024 r. o nr SKO Gd/6895/23 utrzymującą w mocy decyzję z 17 listopada 2023 r. nr 160/2022-2023, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Linia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżąca pismem z 17 października 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką D.D. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wejherowie z 11 września 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu, wydanym do 30 września 2025 r. Do wniosku dołączono karty informacyjne z leczenia szpitalnego oraz wyniki badań, z których wynika, że matka skarżącej przeszła operację zaćmy, przebyła ostre odmiedniczkowe zapalenie nerek, choruje na nadciśnienie samoistne. Nadto jest uzależniona od alkoholu, była leczona na alkoholowe zapalenie błony śluzowej żołądka. Ponadto jako czynności wykonywane w ciągu dnia w związku z opieką na osobą niepełnosprawną skarżąca wskazała: mierzenie poziomu cukru i ciśnienia, przegotowywanie posiłków, poranną toaletę, podawanie lekarstw, pomoc w rozwiązywaniu krzyżówek, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania oraz kąpiel. W toku wywiadu przeprowadzonego w obecności skarżącej i jej matki, ustalono, że matka skarżącej jest wdową, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Mieszka u skarżącej, gdzie ma do dyspozycji trzy pokoje z kuchnią i łazienką. Niepełnosprawna porusza się za pomocą kuli, ponieważ ma zachwiania równowagi. Jest po operacji prawego biodra, oczekuje również na operację biodra lewego. Niepełnosprawna cierpi na cukrzycę typu II, nadciśnienie tętnicze, zaćmę oraz problemy neurologiczne., nosi okulary. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką od 10 lat. Stan zdrowia niepełnosprawnej pogorszył się po śmierci jej męża. Jest w stanie sama zrobić kanapki, ugotować zupę, nie wymaga opieki w nocy, nie jest osobą leżącą, obecnie nie jest pampersowana, przyjmuje leki wydzielone przez córkę, ta pomaga jej podczas kąpieli i ubieraniu, dwa razy dziennie mierzy ciśnienie i poziom cukru, obcina paznokcie u stóp. Raz w tygodniu do matki przyjeżdża fryzjerka, matka korzysta także z usług kosmetyczki, wykonując manicure hybrydowy. Ponadto skarżąca sprząta raz w tygodniu, 2 razy w miesiącu jeździ z matką do lekarzy, realizuje recepty, załatwia sprawy urzędowe, reguluje opłaty. Skarżąca była obecna podczas przeprowadzania wywiadu. Po raz ostatni skarżąca zatrudniona była do 25 czerwca 2023 r. i z tym dniem umowa o pracę wygasła. Decyzją z 17 listopada 2023 r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Linia, odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r.: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jako że ustalony stopień znaczny u osoby wymagającej opieki datuje się od 13 lipca 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane Ponadto organ uznał, że w sprawie czynności opiekuńcze realizowane wobec matki sprowadzają się do czynności pomocniczych, nie zachodzi więc związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżąca zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją z 12 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczyło jednak, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (Dz. U. poz. 1443) wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie powinien stanowić przesłanki negatywnej przyznania świadczenia i kryterium to w ogóle nie powinno być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji, zdaniem Kolegium, niezasadnie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W dalszej części uzasadnienia SKO przyznało rację organowi I instancji, że czynności opiekuńcze realizowane wobec matki sprowadzają się do czynności pomocniczych. Zakres czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem opieki nad matką nie uniemożliwia podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, chociażby w minimalnym wymiarze czasu pracy. W sprawie nie zachodzi więc związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z 12 czerwca 2024 r, oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z 17 listopada 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów obu instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – zwanej dalej jak wcześniej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Podkreślić należy, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd w składzie orzekającym podziela zatem stanowisko Kolegium w zakresie braku podstaw do uzasadnienia odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia niespełnieniem przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki, należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi przy tym przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącej jest bowiem wdową. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie spełniania przesłanek powołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. (pozytywna przesłanka przyznania świadczenia – tzw. związek przyczynowo – skutkowy). Przedmiotem sporu jest, czy skarżąca nie podejmuje (zrezygnowała z) pracy zarobkowej wyłącznie z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z oceną tej przesłanki wiąże się także konieczność ustalenia zakresu pomocy świadczonej podopiecznemu po to, aby ustalić, czy rzeczywiście jest on tego rodzaju, że uzasadnia całkowitą rezygnację z zatrudnienia (jego podjęcia), gdyż nie ma jakikolwiek możliwości pogodzenia pracy – nawet w częściowym wymiarze - z taką opieką. W ocenie Sądu, prawidłowa jest dokonana przez Kolegium ocena niespełnienia przez skarżącą pozytywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z powołanego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r., a dotycząca tzw. związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia w przypadku skarżącą a świadczoną przez nią opieką na rzecz matki. Jak wynika z przytoczonego wyżej już art. 17 ust. 1 u.ś.r., wnioskujący o to świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zauważyć również należy, że przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Natomiast, to sprawowana faktycznie opieka musi obiektywnie uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. A zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Matka skarżącej na 68 lat, jest wdową, mieszka u skarżącej, gdzie posiada trzy pokoje, kuchnię i łazienkę. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane do 30 września 2025 r., gdzie podano symbol niepełnosprawności 05-R oznaczający niepełnosprawność związaną z dysfunkcją narządu ruchu. Matka skarżącej jest po operacji prawego biodra i oczekuje na operację biodra lewego. Porusza się o kuli, w wywiadzie ma zaburzenia równowagi i problemy neurologiczne. Choruje na zaćmę i nadciśnienie, cukrzycę i jest uzależniona od alkoholu. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą i pampersowaną, nie wymaga opieki w nocy. Jest w stanie zrobić sobie kanapki i ugotować zupę. Samodzielnie przyjmuje przygotowane przez skarżącą leki, pamiętając, że ma je przyjąć rano i wieczorem. W wywiadzie wskazano, że nie jest rehabilitowana i nie wymaga wizyt pielęgniarki środowiskowej. W toku wywiadu, ustalono, że skarżąca przygotowuje matce leki, pomaga przy kąpieli i ubieraniu, dwa razy dziennie mierzy matce ciśnienie i poziom cukru. Nadto córka raz w tygodniu sprząta, dwa razy w miesiącu jeździ do lekarza, realizuje recepty i załatwia sprawy urzędowe. Wśród czynności wykonywanych podczas opieki pracownik socjalny wymienił także przygotowywanie i podanie posiłków, robienie zakupów, palenie w piecu i odśnieżanie. Oceniając powyżej wyspecyfikowany zakres opieki świadczonej przez skarżącą Sąd podziela w konsekwencji dokonaną przez Kolegium ocenę, z której wynika, że nie uniemożliwia on skarżącej podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opisany wyżej zakres opieki sprawowanej przez skarżącą wobec podopiecznej potwierdza, że matka skarżącej jest osobą stosunkowo samodzielną. Świadczona pomoc w dużej mierze sprowadza się do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem matka skarżącej jest co do zasady w stanie samodzielnie przygotować kanapki, zupę, przyjąć leki, spożywać posiłki i poruszać się po domostwie przy pomocy kuli. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym wskazane w toku postępowania czynności opiekuńcze, przy ich właściwej organizacji, mogą zatem być wykonywane poza godzinami pracy zarobkowej. Przykładowo, przed rozpoczęciem pracy skarżąca mogłaby pomóc czynnościach higienicznych, w ubraniu, podać śniadanie i przygotować leki. Natomiast przygotowywać obiad i kolację, mogłaby po godzinach wykonywania pracy zarobkowej tak, jak to wykonują inne osoby łączące prowadzenie gospodarstwa domowego z pracą zarobkową – bez znaczenia pozostaje przy tym, czy przygotowywałaby obiady codziennie, czy też przykładowo w większej ilości co drugi dzień. Także poza godzinami wykonywania obowiązków zawodowych skarżąca mogłaby pomóc matce w kąpieli. W ocenie Sądu z możliwością podjęcia pracy zarobkowej nie kolidują także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, takie jak sprzątanie, pranie, przyniesienie opału, zakupy. Są to czynności wykonywane we wszystkich gospodarstwach domowych, ułatwieniem jest przy tym wspólne zamieszkiwanie matki z córką. Na przeszkodzie podjęciu pracy zarobkowej nie stoją także takie czynności, jak załatwianie spraw urzędowych, pomoc przy wizytach lekarskich oraz opłacanie rachunków – są to bowiem czynności nie wykonywane codziennie a sporadycznie. Wskazane czynności zwykłego dnia codziennego w istocie wyczerpują codzienną rutynę osób, w tym w także takich, które pracują zawodowo (takie jak pranie, gotowanie, zakupy, sprzątanie, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych, ścielenie łóżka, zmiana pościeli). W ocenie Sądu, słuszne jest zatem stanowisko Kolegium, że wskazany zakres opieki udzielanej przez skarżącą matce nie stanowi o przeszkodzie w podjęciu przez nią pracy zarobkowej. Nie wykonuje ona bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałyby ją nieustannie i wymagały jej ciągłej obecności, choćby poprzez pozostawanie w dyspozycji, nie pozwalając tym samym na aktywność zawodową, nawet w zmniejszonym wymiarze godzin. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że pomimo znacznej niepełnosprawności i schorzeń matki skarżącej, jest ona zdolna do częściowego samodzielnego funkcjonowania. Zdaniem Sądu zakres obowiązków spoczywających na skarżącej nie usprawiedliwia jej całkowitej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy matce takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby ją nieustannie i wymagały jej ciągłej obecności, nie pozwalając tym samym na aktywność zawodową, nawet w zmniejszonym wymiarze godzin. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, jako p.p.s.a.), oddalił skargę jako niezasadną. Na postawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż wniosek w tym zakresie złożył w skardze pełnomocnik skarżącej, przy braku sprzeciwu organu.