II SA/Gd 856/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz Sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.250.2024.BB w przedmiocie zajęcia nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 27 lutego 2024 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Inwestor") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G. przy ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren tej działki gazociągu średniego ciśnienia dn 160 PE oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z 25 czerwca 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w G.przy ul. D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], stanowiącej współwłasność A. W, E. G., L. K., T. K. i Ł. W., poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na przeprowadzenie na części tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu średniego ciśnienia dn 160 PE, na długości 232 mb. W decyzji wskazano, że strefa kontrolowana (obszar po 0,5 m na każdą stronę osi gazociągu) wynosi około 232 m2, zaś pas montażowy wynosi 488 m2. Wskazano również, że przebieg projektowanej sieci gazowej na działce nr [...] wraz z granicą strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1 m wkreślono na mapie projektowej w skali 1:500, stanowiącej integralną cześć decyzji. Wnioskiem z 24 września 2024 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, tj. działki nr [...], w celu realizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z decyzją Prezydenta z 25 czerwca 2024 r. Decyzją z 12 listopada 2024 r. Prezydent, na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej współwłasność A. W, E. G., L. K., T. K. i Ł. W., w celu założenia i przeprowadzenia na części tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu średniego ciśnienia dn 160 PE, na długości 232 mb, na podstawie decyzji Prezydenta z 25 czerwca 2024 r. ograniczającej sposób korzystania z części ww. nieruchomości (pkt 1) i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez L. K. (dalej: "Skarżący") Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 19 sierpnia 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. może nastąpić, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: 1) została uprzednio wydana decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, 2) wniosek dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego, 3) zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony, 4) występuje ważny interes gospodarczy, przy czym przesłanka zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a. i przesłanka ważnego interesu gospodarczego nie wymagają łącznego ich wystąpienia, a zaistnienie jednej z nich uprawnia organ do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie wskazane powyżej przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, co szczegółowo uzasadniono. Powyższa decyzja Wojewody została skierowana do: Prezydenta, Inwestora, A. W, E. G., L. K., T. K. i Ł. W. W skardze na decyzję Wojewody z 19 sierpnia 2025 r. L.K. zarzucił, że została ona wydana z prawie rocznym opóźnieniem. Natomiast decyzję Prezydenta z 12 listopada 2024 r. Skarżący ocenił jako orzeczenie krzywdzące go i wydane z naruszeniem u.g.n. Odwołując się do treści art. 124 ust. 3 tej ustawy Skarżący zwrócił uwagę, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie rokowania sprowadziły się do przesłania "Umowy zobowiązującej do ustanowienia służebności przesyłu", w której w § 3 pkt 1 zapisano, że "właściciel zobowiązuje się ustanowić prawo służebności przesyłu nieodpłatnie". Zdaniem Skarżącego tego typu ograniczenia powinny następować odpłatnie. L. K. wskazał następnie, że pisma z 25 września 2023 r. i 24 stycznia 2024 r. nie zostały mu doręczone, najprawdopodobniej z powodu błędu w kodzie pocztowym. Zarzucono również, że korespondencja do siostry Skarżącego była wysyłana na adres, pod którym nie mieszka ona od 1 lutego 2018 r., co doprowadziło co całkowitego pominięcia jej w postępowaniu. L. K. zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji proponował, aby przeprowadzić gazociąg poprzez działkę leżącą z lewej strony działki nr [...] patrząc od ul. D.(działka nr [..]), ale do propozycji tej nie odniósł się ani Inwestor ani organ pierwszej instancji. Skarżący wskazał, że już w 2015 r. przez jego działkę przeprowadzono system zaopatrzenia w postaci rurociągu paliwowego. Był to projekt strategiczny związany z budową [...]. [...] ta ostatecznie nie powstała, ale powyższa inwestycja została wykonana i spowodowała znaczne obniżenie wartości nieruchomości, jak też ograniczenie w jej użytkowaniu związane z szerokością pasa strefy kontrolnej. Skarżący podkreślił, że nigdy nie otrzymał żadnego odszkodowania z tytułu powyższego stanu, jak też nie zawarto z nim umowy ustanowienia służebności przesyłu. Końcowo Skarżący zarzucił, że niezrozumiałe jest dla niego wydawanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z niej nie jest prawomocna. Ponadto traktowanie działki nr [...] jako nieruchomości służącej dla infrastruktury różnych podmiotów kosztem Skarżącego uznano za arogancję, gdyż położenie ropociągu przez całą szerokość o pasie ochrony 15 m wyłączy około 2.000 m2, a projektanci nie zakładają możliwości zmian przebiegu inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że decyzja z 19 sierpnia 2025 r. została skierowana do osoby nieżyjącej. W wyniku weryfikacji danych w bazie PESEL ustalono bowiem, że jedna ze stron postępowania, tj. E. G., zmarła 8 lutego 2025 r. Organ odwoławczy wskazał również, że wnioskiem z 30 września 2025 r. wystąpił do Ministra Finansów i Gospodarki (dalej: "Minister") o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W piśmie z 23 grudnia 2026 r. Minister poinformował m.in., że na obecnym etapie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 19 sierpnia 2025 r. byłoby przedwczesne i niewskazane ze względu na ekonomikę procesową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 19 sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, którą organ pierwszej instancji udzielił P. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], stanowiącej współwłasność A. W, E. G., L. K., T. K. i Ł. W., w celu założenia i przeprowadzenia na części tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów w postaci gazociągu średniego ciśnienia dn 160 PE, na długości 232 mb, na podstawie decyzji Prezydenta z 25 czerwca 2024 r. ograniczającej sposób korzystania z części ww. nieruchomości (pkt 1) i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwość decyzji Wojewody z 19 sierpnia 2025 r. wynika z faktu, że została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z tego powodu Sąd nie zajmował się merytorycznym rozpoznaniem skargi, dlatego też stan faktyczny sprawy został przedstawiony w sposób skrótowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że w wyniku weryfikacji danych w bazie PESEL ustalił, iż jedna ze stron postępowania, tj. E. G., zmarła w dniu 8 lutego 2025 r. Tym samym, decyzja z 19 sierpnia 2025 r. została skierowana do osoby nieżyjącej. Okoliczność wskazaną przez Wojewodę Sąd zweryfikował występując do Urzędu Stanu Cywilnego w Gdyni o nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu E.G. Nadesłany akt zgonu został dołączony do sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SA/Gd 770/25, zaś w niniejszej sprawie dopuszczono dowód z tego dokumentu. Ponadto, z uwagi na zawartą w odpowiedzi na skargę informację, że Wojewoda wystąpił do Ministra Finansów i Gospodarki o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pismem z 2 grudnia 2025 r. Sąd zwrócił się do Ministra o wskazanie, czy organ ten wszczął postępowanie z wniosku Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z 19 sierpnia 2025 r., informując jednocześnie, że 6 października 2025 r. została wniesiona skarga na tę decyzję. Zgodnie bowiem z art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W odpowiedzi (pismo z 23 grudnia 2025 r.) Minister poinformował, że na obecnym etapie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 19 sierpnia 2025 r. byłoby przedwczesne i niewskazane ze względu na ekonomikę procesową. Odwołując się do poglądów doktryny Minister podniósł, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania. W związku z powyższą informacją nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 56 P.p.s.a. W dalszej kolejności należy wskazać, że choć ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, to w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 654/23, z 18 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 520/23, czy z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.) każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. W judykaturze akcentuje się, że przysługujący osobie fizycznej przymiot strony wygasa wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że decyzja ta, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, nie może wywołać odpowiednich skutków prawnych (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1187/11). W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że zmarła w dniu 8 lutego 2025 r. E. G., jako osoba niemająca zdolności prawnej, nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani kierować do niej rozstrzygnięć. Skoro w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie to jest obarczone od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja Wojewody podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, przed ustaleniem właściwego kręgu stron postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w sposób nie obciążony wadą nieważności. W takiej sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie wynik postępowania, niezależnie od treści decyzji, jest zawsze wadliwy pod względem podmiotowym. Sąd nie miał więc podstaw do badania decyzji pod względem prawidłowości merytorycznej, ponieważ taka kontrola powinna się odbyć z udziałem legitymowanych stron postępowania, a krąg stron postępowania w niniejszej sprawie nie został prawidłowo ustalony (zob. wyrok NSA z 22 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 889/22). Końcowo należy podkreślić, że na ocenę o zaistnieniu w niniejszej sprawie powyższej wady nie ma wpływu to, czy wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wiedział o śmierci E. G. oraz czy jego ewentualna niewiedza była zawiniona czy też nie (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11 i wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2406/10). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody z 19 sierpnia 2025 r. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu (dotyczącej skutków prawnych skierowania decyzji do osoby nieżyjącej) i określi właściwy, aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]