II SA/Gd 86/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 listopada 2023 r. nr SKO.421.904.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Skarga A. G., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 listopada 2023 r. o nr SKO.421.904.2023 utrzymującą w mocy decyzję z dnia 25 sierpnia 2023 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska o nr MOPR.VI.5211.000191.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Skarżąca złożyła 27 lipca 2023 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką E. S. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku z dnia 3 lipca 2023 r. E. S. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 czerwca 2023 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe. W dniu 9 sierpnia 2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej. Z treści wywiadu wynika, że niepełnosprawna od 2006 r. choruje na zwyrodnienie stawów skokowych i kolanowych. W 2015 r. przeszła operację stawu kolanowego a w 2016 r. operację stawu kolanowego lewego. Cierpi na słoniowaciznę kończyn dolnych. Dodatkowo cierpi również na bóle kręgosłupa lędźwiowego i szyjnego oraz niewydolność serca, choruje na nadciśnienie tętnicze i otyłość. Ponadto, jak wskazano w wywiadzie, niepełnosprawna w 2020 r. przeszła operację nadgarstków z powodu zespołu cieśni nadgarstków. Porusza się przy pomocy balkonika oraz kul. Skarżąca w wywiadzie środowiskowym podała że niepełnosprawna po całym dniu ma problemy z poruszaniem się. Niepełnosprawna myje się i spożywa posiłki sama. Skarżąca raz na dobę zmienia niepełnosprawnej bandaże elastyczne. Ponadto robi zakupy, opłaca rachunki, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, przygotowuje posiłki, sprząta, robi pranie, pomaga wejść i wyjść z pod prysznica oraz pomaga w poruszaniu się na zewnątrz mieszkania. Skarżąca nie posiada żadnego stażu pracy, nigdy nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej. Czasami pomaga mężowi przy odbieraniu telefonów w jego działalności. Jak wskazuje pracownik socjalny niepełnosprawna na obecna chwilę nie wymaga całodobowej opieki. Sprawowanie opieki przez skarżącą nie wyklucza podjęcia zatrudnienia. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2023 o nr MOPR.VI.5211.000191.2023 wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia, ponieważ nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, niepełnosprawna nie wymaga całodobowej opieki, zakres sprawowanej pomocy nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Od decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Decyzją z dnia 15 listopada 2023 r. o nr SKO.421.904.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być wiek, w którym wstąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kolegium podało, że strona nie pracuje i nigdy nie pracowała, a zakres opieki i rodzaj czynności nie odbiega od przeciętnego zakresu wsparcia członków rodziny wzajemnie, w normalnych warunkach życiowych. Czynności wykonywane przez skarżącą nie wymagają od niej ani rezygnacji z pracy, ani niepodejmowania zatrudnienia, chociażby w ograniczonym zakresie. Ponadto organ wskazał także, że większość czynności wykonywanych związana jest z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przygotowaniem posiłku dla rodziny, sprzątaniem domu itp.. Nie jest więc to pomoc na tyle absorbująca, aby całkowicie wyłączała możliwość pracy. Czynności dotyczące opieki nad matką wykonywane przez stronę mogą być, jak podaje Kolegium, zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie zatrudnienia. Czynności takie jak podawanie posiłków czy badanie poziomu cukru w większości mogą być wykonane w z góry ustalonych porach. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Decyzji organu II instancji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jego zastosowanie i przyjęcie, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – E. S. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez A. G., a stałą opieką nad matką, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i wywiadu środowiskowego wynika, iż niepełnosprawna w stopniu znacznym wymagająca opieki matka A. G jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki, a pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a stałą opieką nad matką istnieje związek przyczynowo - skutkowy uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaniechanie dokonania przez organ wykładni celowościowej wymienionego powyżej przepisu, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów Ustawy o świadczeniach rodzinnych, - naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie odnoszące się: a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia, oraz b) do stanu zdrowia E. S., która jest osobą wymagającą stałej opieki całodobowej, c) do braku możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia ze względu na sprawowaną przez nią opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (a także organ I instancji), że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowo skutkowy, a w konsekwencji błędne uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie uzasadnia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła m.in. o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania poniesionych w sprawie w zakresie objętym skargą. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przepis z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej u.ś.r., nie uzależnia otrzymywania świadczenia od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. Ponadto cytując w tym zakresie orzecznictwo podała, że sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku być musi wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku przez organ w odpowiedzi na skargę oraz braku żądania o przeprowadzenie rozprawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Niewątpliwie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Do organów należało ustalenie czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nigdy nie podjęła żadnego zatrudnienia. W orzecznictwie jednak wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1194/22). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku, a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2028/22). Jednakże Kolegium nie oparło swojej decyzji na fakcie niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja skarżącej jest więc bezzasadna. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżąca robi zakupy, opłaca rachunki, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, raz na dobę zmienia niepełnosprawnej bandaże elastyczne, przygotowuje posiłki, sprząta, robi pranie, pomaga wejść i wyjść z pod prysznica. Takie czynności jak załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków czy umawianie wizyt lekarskich nie są czynnościami wykonywanymi codziennie. Posiłki przygotować można z odpowiednim wyprzedzeniem tak, by nie kolidowały z podjętym zatrudnieniem. Ponadto wiele ze wskazanych czynności należy do szeroko rozumianej kategorii czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego. W zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić również czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby jego części na pracę zawodową (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21,). Należy jednak zauważy, że nie są to czynności tak wystarczająco absorbujące, by skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia, choćby w wymiarze niepełnymi. Jak wskazuje kolegium czynności te są związane z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Do czynności wykonywanych wyłącznie na rzecz niepełnosprawnej należą jedynie raz na dobę zmiana bandaży elastycznych oraz pomoc w wejściu i wyjściu z pod prysznica. Nie są więc to czynności, które wymagają poświęcenia znacznej ilości czasu. Nie wymagają też od skarżącej stałej gotowości do świadczenia pomocy. Nie bez znaczenia dla sprawy są też wnioski pracownika socjalnego zawarte w wywiadzie środowiskowym, zgodnie z którymi sprawowanie opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Należy również zwrócić uwagę na znaczną samodzielność osoby niepełnosprawnej. Matka skarżącej samodzielnie myje się i spożywa posiłki oraz porusza się przy pomocy balkonika lub kul. Mając więc na uwadze zakres sprawowanej opieki oraz znaczną samodzielność osoby niepełnosprawnej organ II instancji słusznie wskazał brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Dodatkowo należy nadmienić, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji słusznie wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W swojej decyzji kierował się on utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie. Sąd ustalił, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl