II SA/Gd 863/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. G. M. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej Starosty z 19 maja 2011 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 500 m2, położoną w obrębie S., zajętą pod drogę powiatową, która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Powiatu P. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący wnioskiem z 21 września 2010 r., który wpłynął do Starostwa Powiatowego 22 września 2010 r., wniósł o wypłacenie odszkodowania za opisaną powyżej nieruchomość. Następnie, pismem z 4 maja 2011 r., wskazał wysokość odszkodowania, które jego zdaniem powinno wynosić 25 000 zł. W toku prowadzonego przez organ postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącego, Wojewoda - na wniosek Starosty - decyzją z dnia 31 stycznia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził przejście należącej do skarżącego przedmiotowej działki z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Powiatu P. Starosta - decyzją z dnia 19 maja 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Organ - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, że termin do złożenia wniosku na podstawie art. 73 ww. ustawy jest terminem prawa materialnego, nie może więc być przywrócony. Wobec złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania po terminie organ uznał, że roszczenie skarżącego wygasło. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że w związku z niepowiadomieniem go przez gminę o planach budowy na jego nieruchomości drogi, nie mógł wystąpić o wypłatę odszkodowania oraz oświadczył, że teren pod drogę został bezprawnie wydzielony z jego gospodarstwa. Wojewoda - decyzją z 27 września 2011 roku, nr, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ wskazał, że przedmiotowa działka została zajęta pod drogę powiatową, a jej właścicielem wpisanym w księdze wieczystej od 12 lutego 1996 r. był skarżący. W ocenie organu - wobec tego, że wniosek skarżącego o wypłatę odszkodowania datowany jest na 21 września 2010 r., a więc został złożony po 31 grudnia 2005 r., jego roszczenie o odszkodowanie wygasło. Organ zaznaczył przy tym, iż faktu tego nie zmienia ewentualne niepowiadomienie skarżącego przez gminę o planach utworzenia drogi na należącej do niego działce. Organ powołał się przy tym m.in. na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1010/09, w którym stwierdzono, że po upływie ustawowego okresu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania roszczenie wygasa i to niezależnie od powodu złożenia wniosku po terminie. Organ przytoczył ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. I OSK 526/09, zgodnie z którym w odniesieniu do braku wiedzy o wywłaszczeniu, spowodowanej brakiem decyzji potwierdzającej ten fakt, uznano, że utratę prawa do odszkodowania rozpatrywać należy w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy, nie zaś opóźnionego działania organu administracji publicznej. Brak bowiem wydania przez Wojewodę decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 r. nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie z uwagi na możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji. W skardze na powyższą decyzję Wojewody G. M. stwierdził, że jest ona dla niego krzywdząca albowiem należąca do niego działka została przejęta przez Powiat P. bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej w skrócie określanej jako "ustawa", nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do ustępu drugiego tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ustępie pierwszym, wypłaca: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi (pkt 1); Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg (pkt 2). Z treści art. 73 ust. 4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27). Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość - oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 500 m2, która stanowiła własność skarżącego, z dniem 1 stycznia 1999 roku stała się z mocy prawa własnością Powiatu P., jako nieruchomość zajęta pod drogę, co też stwierdził Wojewoda deklaratoryjną decyzją z dnia 31 stycznia 2011 roku, która stała się ostateczna 18 lutego 2011 roku. Nie ulegało również wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został przez skarżącego złożony w dniu 22 września 2010 r., czyli niemalże 5 lat po upływie ustawowego terminu do złożenia takiego wniosku. Wniosek ten zatem należało uznać za spóźniony, gdyż zgodnie z art. 73 ust. 4 in fine roszczenie skarżącego wygasło w dniu 1 stycznia 2006 roku. Regulacja art. 73 ust. 4 ustawy wyznaczyła granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 roku do 31 grudnia 2005 roku, co oznacza, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wskazanie w omawianym przepisie terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było złożyć skutecznie wniosku o odszkodowanie przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r., w przypadku niezłożenia wniosku w zakreślonym omawianym przepisem terminie, roszczenie o odszkodowanie wygasło (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10, oba wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, Baza Orzeczeń LEX nr 531041). Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącego okoliczności braku poinformowania go przez gminę, czy też powiat, o zajęciu nieruchomości pod drogę, nie może mieć wpływu na zachowanie terminu oraz na skutki jego upływu. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym też zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08, Baza Orzeczeń LEX nr 563128). Odnosząc się do kwestii braku wiedzy o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, należy uznać, iż utratę prawa do odszkodowania rozpatrywać należy w kategorii skutków braku dbałości o własne sprawy (swoją własność), nie zaś opóźnionego działania organu administracji publicznej. Brak bowiem wydania przez Wojewodę decyzji potwierdzającej wywłaszczenie do końca 2005 roku nie stanowił przeszkody do składania wniosku o odszkodowanie z uwagi na możliwość zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji. Obowiązek dbania o własne sprawy w powiązaniu z zasadą równości wobec prawa powoduje zaś, iż nie zasługuje na akceptację takie działanie ustawodawcy, które różnicowałoby uprawnienia byłych właścicieli w zależności od stanu ich wiedzy i świadomości posiadanych uprawnień (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 526 /09 - opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Nadto należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy, stwierdzając za każdym razem jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 oraz z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. W szczególności zaś Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 ustawy mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją, a konkretnie art. 21 ust. 2 w zw. art. 31 ust. 3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyinterpretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytuły wywłaszczenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżący mógł złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wniosek taki w terminie ustawowym nie został złożony, co stanowiło istotę rozstrzygnięcia. Wniosek ten dla wywołania skutków prawnych musiał być złożony w konkretnej przestrzeni czasowej wyznaczonej przez ustawodawcę. Brak takiego wniosku skutkował niemożnością uwzględnienia żądania strony. Termin ten nie podlega przywróceniu, a roszczenie wygasło. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00 (Baza Orzeczeń LEX nr 81779), zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) nie może powodować naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ją oddalił.