II SA/Gd 869/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi N. B. i W. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 4 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 marca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał N. B. i W. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] w Ż. o długości 34m i wysokości w najwyższym punkcie 1,9m, zrealizowanego z siatki stalowej na podmurówce betonowej, usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 22 maja 2009r. N. B. i W. B. zgłosili zamiar budowy ogrodzenia działki nr [...] w Ż. Z mapy załączonej do zgłoszenia wynika, że ogrodzenie o wysokości 1,5m ma być zrealizowane od strony drogi gminnej- działki [...] oraz od strony drogi dojazdowej- działki nr [...]. Starosta zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2009r. przyjął do wiadomości zamiar wykonania budowy ogrodzenia. Organ ustalił, że na działce nr [...] został wybudowany budynek mieszkalny w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę wydaną przez Burmistrza Gminy z dnia 27 grudnia 2001r., przeniesioną decyzją z dnia 29 września 2003r. na skarżących. Na planie zagospodarowania działki nie zaprojektowano ogrodzenia. Budowę ogrodzenia rozpoczęto w 2009r. Skarżący wykonali ogrodzenie z siatki stalowej na podmurówce betonowej o długości 34m w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Do realizacji pozostała budowa ogrodzenia od strony działki nr [...]. Teren działki nr [...] stanowi własność państwa Sz. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i wsi Ż. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 18 października 1999r. (Dz. Urz. Woj. [...]) teren działki nr [...] w części, na której zlokalizowane jest ogrodzenie, oznaczony jest symbolem KD1- tereny komunikacji kołowej. Usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skutkiem czego wykonanie tego ogrodzenia nie jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Brak jest przy tym możliwości doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też organ orzekł rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż z żadnego ze wskazanych przez organ przepisów nie wynika podstawa do nakazania rozbiórki. Art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje tylko na możliwość wydania decyzji w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nadto stwierdzili, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej poszerzenia drogi wewnętrznej, stanowiącej własność osoby fizycznej, kosztem części nieruchomości skarżących, jest niezgodny z prawem, a także niemożliwy do realizacji. Skarżący wskazali, że wznieśli ogrodzenie po dopełnieniu wymogów formalnych zgłoszenia, działając w zaufaniu do kompetencji organu, który w ich przekonaniu ocenił zamiar wykonania robót znając również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 października 2010r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę, ale zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 3 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, palców, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W rozpatrywanej sprawie skarżący zgłosili zamiar rozpoczęcia budowy ogrodzenia, a Starosta poinformował, iż nie sprzeciwia się prowadzeniu robót dotyczących budowy ogrodzenia na działce [...] wzdłuż drogi gminnej stanowiącej działkę [...]. Natomiast nie zajął stanowiska do zamiaru wzniesienia ogrodzenia wzdłuż granicy z działką nr [...], będącą droga prywatną. Fakt ten powoduje, że ogrodzenie wzdłuż granicy z działką nr [...] zostało wykonane legalnie, gdyż spełnione zostały warunki określone w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa, że działka nr [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem KD1- tereny komunikacji kołowej. Organ odwoławczy ustalił, że wykonany na działce nr [...] odcinek ogrodzenia o długości 34m został wzniesiony w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Szerokość drogi gruntowej na działce nr [...] wynosi 4m. Referat Budownictwa Urzędu Gminy w Ż. pismem z dnia 25 maja 2010r. poinformował, że w strefie KD1 mogą być realizowane jedynie zadania związane z infrastrukturą drogową. Strefa KD1 ma szerokość 6m i zawiera całą działkę nr [...] oraz część terenu działki nr [...]. Burmistrz w piśmie z dnia 15 czerwca 2010r. wyjaśnił, że teren działki nr [...] nie jest drogą gminną lecz działką prywatną. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że odcinek ogrodzenia został wykonany zarówno z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (na podstawie nieprawidłowo przyjętego zgłoszenia), jak i art. 50 ust. 1 pkt 4 (niezgodnie z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Ponieważ przedmiotowy odcinek ogrodzenia jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, budowa ta zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 podlega rozbiórce. Zastosowana przez organ I instancji podstawa prawna jest więc prawidłowa. Odnosząc się do odwołania stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do oceniania zgodności z prawem treści uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zmiana bądź uchylenie tych regulacji może się odbywać tylko w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ wskazał, że zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego plan zagospodarowania działki nr [...] zawiera od strony granicy z działką nr [...] elementy żywopłotu. Nadmienił również, że decyzja o warunkach zabudowy wyznaczała linię zabudowy w odległości 6m od drogi KD1. N. B. i W. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, że wykonali ogrodzenie legalnie. Istniejący plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgody z prawem. Niezgodność z tym planem części wybudowanego ogrodzenia nie może stanowić podstawy nakazu rozbiórki. Skarżący działali w zaufaniu do organów budując ogrodzenie, a także przystępując do budowy domu jednorodzinnego. Projekt zagospodarowania działki nie przewidywał poszerzenia drogi, a w decyzji o warunkach zabudowy ustalono odległość budynku na 6m od granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący zgłosili zamiar wykonania ogrodzenia. Organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Budowa ogrodzenia była zatem legalna. W tej sytuacji orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1. Obejmują one między innymi roboty budowlane wykonane legalnie na podstawie zgłoszenia. W szczególności zaś odnoszą się do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa (art. 50 ust. 1 pkt 4). Przepisami prawa w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego są także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011r. w sprawie II OSK 150/10 (opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl) stwierdzając, że przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego rozumieć należy także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i wsi Ż. uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą z dnia 18 października 1999r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) teren działki nr [...] w części, na której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie, oznaczony jest symbolem KD1 i stanowi tereny komunikacji kołowej. Plan ten stanowił zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i wsi Ż., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 11 czerwca 1992 r., nr [...], który to stosownie do art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał jedynie do 31 grudnia 2003r., a po tej dacie utracił moc obowiązującą. Utrata mocy planu z 1992 roku nie oznacza jednakże, że nie obowiązuje także jego zmiana z 1999r. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że reguła utraty mocy wiążącej planów obowiązujących w dniu 1 stycznia 1995r. nie obejmuje terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały w sprawie zmiany planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc obowiązująca o ile mają na tyle samodzielny charakter, że w zakresie objętym nowelizacją mogą w sposób zupełny określać przeznaczenie i zagospodarowanie terenu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009r., II OSK 1468/08, Lex nr 490933, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Gl 318/09, Lex nr 553029). Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, jako że uchwalona w 1999r. zmiana planu stanowi samodzielną i niezależną regulację w zakresie objętym opracowaniem. W treści tejże uchwały brak jest jakichkolwiek nawiązań do regulacji z planu z 1992r., który zresztą nie zawiera szczegółowych norm, a jedynie ogólne ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania terenu. W uchwale z dnia 18 października 1999r. określono natomiast szczegółowo i precyzyjnie sposób zagospodarowania objętych jego opracowaniem działek oznaczonych nr [...], [...] - [...], [...] - [...] położonych we wsi Ż. Ustalenia te mają zupełnie niezależny i samodzielny charakter. W konsekwencji stwierdzić należy, że plan ten jest obowiązującym prawem miejscowym. Kontrola zgodności z prawem uchwały z 18 października 1999r. pozostaje natomiast poza granicami niniejszej sprawy. Wprawdzie wskazać należy, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość odmowy zastosowania przez sąd konkretnego aktu prawa miejscowego przy rozstrzyganiu sprawy, bez wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktów prawa miejscowego. Studium z zakresu prawa administracyjnego. Gdańsk 2008, s. 96 i n., oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego). Jednakże w ocenie Sądu musi być to oczywista niezgodność z prawem. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do stwierdzenia takiej oczywistej wadliwości uchwały z 18 października 1999r. Zarzuty skarżących dotyczą bowiem naruszenia ich prawa własności poprzez ustalenia planu. W takiej sytuacji właściwą drogą jest w ocenie Sądu jest odrębne postępowanie ze skargi na akt prawa miejscowego. Kontrola zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia obszernego i wnikliwego postępowania. Z całą pewnością nie mieści się ona w zakresie kognicji Sądu w przedmiotowej sprawie. Po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust.1 pkt 2). Skoro zatem lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem, to zachodzi sytuacja określona w art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z uwagi zaś na oczywistą niemożność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należało orzec rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Zarzuty skarżących dotyczące działania w zaufaniu do organu administracji nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Na marginesie jedynie wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca budynku mieszkalnego została wydana na podstawie tego samego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i wsi Ż. uchwalonego przez Radę Miejską dnia 18 października 1999r. Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.