II SA/Gd 881/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę. Rada Gminy, działając na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym podjęła w dniu 30 listopada 2009 r. uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010. Pismem z 24 lutego 2010 r. skarżący Z. S. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wskazaną uchwałą wskazując, że jest ona sprzeczna z prawem zarówno w zakresie wyodrębnienia grup taryfowych, jak też w zakresie zatwierdzenia przypisanych do tych grup cen jednostkowych za 1 m3 oraz opłat abonamentowych. Kwestionowana uchwała narusza interesy szczególnie usługobiorców zaliczanych do I oraz II grupy taryfowej, do których również się zalicza skarżący. Rada Gminy uchwałą z dnia 26 marca 2010 r., odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Według uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków z 21 października 2009 r., jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średniorocznie 12 - miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień, wrzesień), tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wyboru struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie Gmin S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków w skali roku przyjmowana jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na M. W. obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Biorąc pod uwagę art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Z uwagi na powyższe pociąga to za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców, celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Z tych przyczyn Rada Gminy uznała wezwanie skarżącego za bezprzedmiotowe i bezzasadne. Jej zdaniem taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków spełniają warunki i wymagania określone przepisami wskazanej ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W dniu 7 maja 2010 r. Z. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 listopada 2009 r. Skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, w tym szczególnie: 1. art. 24 ust. 4 i 5 oraz art. 2 pkt. 13 w związku z art. 2 pkt. 8, 9, 10 i 11 ustawy z dnia 7 stycznia 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez zatwierdzenie wyodrębnienia opracowanych przez spółkę A w S. grup taryfowych odbiorców usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo w oparciu o kryterium, którego nie przewidują przywołane powyżej przepisy art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 2. § 13 ust. 2 pkt. 3 w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków poprzez zatwierdzenie wnioskowanych przez spółkę A w S. zróżnicowanych dla wyodrębnionych grup taryfowych cen jednostkowych za odprowadzenie 1 m3 ścieków oraz miesięcznych opłat abonamentowych, wprowadzających subsydiowanie skrośne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z 22 czerwca 2010 r. skarżący podniósł, iż z faktu, że jest on odbiorcą usług publicznych świadczonych przez spółkę A w S., dla którego Rada Gminy zatwierdziła kwestionowaną taryfę cen i opłat wynika, iż uchwała ta dotyczy interesu prawnego skarżącego, wpływa bowiem – w okresie jej stosowania – na wysokość zobowiązań finansowych skarżącego wobec spółki A w S.. W piśmie procesowym Gminy z 20 lipca 2010 r. wskazano, iż jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto zasadę przyporządkowania użytkowników w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków. Obliczenie zrzutu ścieków obejmuje średnioroczne 12 - miesięczny zrzut ścieków przez poszczególne podmioty, pomniejszony o wskaźnik korygujący 0,5 w porównaniu do uśrednionego okresu poza sezonem letnim (lipiec, sierpień wrzesień), tj. pozostałe 9 miesięcy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wybory struktury rodzaju taryfy dokonuje się uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Na terenie gminy S. i S. występuje specyfika sezonowości - 50% całości oczyszczonych ścieków skali roku przyjmowane jest przez oczyszczalnię w sezonie letnim. Sezon letni na M. W. obejmuje okres od lipca do września, w konsekwencji przez pozostały okres 9 miesięcy urządzenia i obiekty kanalizacyjne są w niedużym stopniu obciążone. Z treści art. 5 pkt 1 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Obowiązek ten pociąga za sobą dodatkowe koszty utrzymania w gotowości urządzeń. Specyfika ta uzasadnia wprowadzenie zróżnicowanych opłat z podziałem na odbiorców celem eliminacji tzw. finansowania skrośnego. Brak bowiem wprowadzenia zróżnicowanych opłat z podziałem na grupy taryfowe przerzucałby cały ciężar utrzymania infrastruktury przez odbiorców odprowadzających ścieki przez 12 miesięcy w roku. Wyboru rodzaju i struktury taryf przedsiębiorstwo dokonało uwzględniając: eliminację subsydiowania skrośnego, uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz minimalnego zysku na poziomie 2-3% oraz utrzymanie w gotowości urządzeń kanalizacyjnych. W odpowiedzi na powyższe skarżący w piśmie z 14 września 2010 r. ponowił zarzut, iż zróżnicowanie usługobiorców przedsiębiorstwa kanalizacyjnego użytkownikami całorocznymi lub użytkownikami pozostałymi w 2009 r. i odpowiednio odbiorcami systematycznie lub niesystematycznie korzystającymi z urządzeń kanalizacyjnych w 2010 r. dokonane zostało na podstawie niedopuszczalnego przepisami kryterium miejsca stałego zamieszkania. Ponadto skarżący wskazał, iż wniosek złożony w dniu 22 października 2009 r. przez spółkę A w S. o zatwierdzenie taryf i opłat nie został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia, a także nie został poddany przez Wójta Gminy S. analizie i ocenie jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a mimo to został zarekomendowany Radzie Gminy do zatwierdzenia. Działanie to stanowi o rażącym naruszeniu treści art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W piśmie z 20 października 2010 r. pełnomocnik organu powtórzył dotychczasową argumentację i dodatkowo podniósł, iż w świetle orzecznictwa uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dotyczy wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, iż nie można uznać jej za akt o charakterze generalnym. Uchwała taka nie jest adresowana do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach. Stosunki odbiorców usług komunalnych z wskazanymi przedsiębiorstwami z uwagi na ich umowne uregulowanie mają charakter cywilnoprawny (wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. akt II OSK 256/07). Poza tym przedmiotowa uchwała w ocenie pełnomocnika nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym. W kolejnym piśmie procesowym z 5 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, iż na etapie opracowania przez wnioskujące przedsiębiorstwo komunalne wniosku o zatwierdzenie taryf i opłat, nieprawidłowości prowadzące do niezgodności opracowanego przez to przedsiębiorstwo wniosku wystąpiły w błędnym zaopiniowaniu i przyjęciu przez Radę Nadzorczą spółki taryf na 2010 r., które uwzględniają podziały i wysokości obciążeń zatwierdzonych w zaskarżonej uchwale. Opinia Rady Nadzorczej sprowadza się do wyodrębnienia taryfowych grup odbiorców oraz ustalenia i przyporządkowania do tych grup cen za 1m3 odprowadzonych ścieków, oraz wysokości opłat abonamentowych, oraz zobowiązania zarządu spółki do przygotowania wniosku taryfowego i przedłożenia go do weryfikacji wójtom gmin w nieprzekraczalnym terminie do dnia 22 października 2009 r. Wyodrębnienie grup taryfowych odbiorców dokonane zostało w oparciu o "algorytm matematyczny obowiązujący w 2009 r.", a więc kryterium, którego nie przewidują przepisy art. 2 pkt. 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Kryterium nazwane przez Radę Nadzorczą w dniu 19 października 2009 roku "algorytmem matematycznym" Prezes Zarządu spółki A w piśmie z 28 czerwca 2009 r. (kserokopia załączona do pisma procesowego z dnia 14 września 2010 r.), jednoznacznie zdefiniował jako miejsce zamieszkania odbiorców usług. Przepisy § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków stanowią, że przy ustalaniu niezbędnych przychodów dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat na rok obowiązywania taryf planuje się koszty wyszczególnione w § 6 pkt 1-5 na podstawie "kosztów w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów roku obowiązywania taryfy". Załączony do wniosku bilans oraz rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2008 r., mogły pod warunkiem ich zgodności ze stanem faktycznym, stanowić podstawę do ustalenia taryf na rok 2009. Bazę wyjściową do planowania kosztów i wyliczenia niezbędnych przychodów na rok 2010 zgodnie z tymi przepisami stanowić może ewidencja księgowa oraz sporządzone na jej podstawie bilans i rachunek zysków i strat na dzień 31 grudnia 2009 r. Przyjmując, że wprowadzone do tabel C, D i E dane wynikają ze stanowiącej podstawę sporządzenia taryf i opłat ewidencji księgowej (wątpliwości budzi brak wpisu w pkt.2.1 lit. b tabeli C) stwierdzić należy, że sporządzona w tabeli F kalkulacja cen i stawek sporządzona została z pominięciem tej ewidencji. W tabeli D nie występują wyodrębnione z kosztów eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych, koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych ani koszty odczytu urządzeń pomiarowych, zatem nie istnieją żadne przesłanki wprowadzenia do taryfy opłat abonamentowych, z których uzyskane przychody miałyby pokryć te nieistniejące koszty. W piśmie z dnia 15 stycznia 2011 r. skarżący wskazał, iż zaskarżona uchwała statuowała subsydiowanie skrośne poprzez pokrycie brakujących kosztów grupy pierwszej przychodami od grupy drugiej i trzeciej. Zatem różnicowanie w zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą cen i stawek dokonane zostało z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie istnieją określone przepisami § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków kryteria wyboru innej taryfy niż zdefiniowana w § 14 pkt. 2 lit a tego rozporządzenia taryfa jednoczłonowa, której wysokość ustalona być powinna poprzez podzielenie ustalonych niezbędnych do pokrycia planowanych na 2010 rok kosztów przez roczną ilości odprowadzonych ścieków. Ponownie skarżący zarzucił, iż Wójt Gminy zobowiązany był do sprawdzenia przedłożonego do zatwierdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków na 2010 rok. Tym samym oznaczało to obowiązek sprawdzenia czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikację kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Obowiązku tego, w ocenie skarżącego, Wójt nie wypełnił, gdyż brak jest dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku. W pisemnym oświadczeniu stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z 13 stycznia 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy wskazał w szczególności, iż kompetentnym do ustalenia taryf na 2010 r. był Zarząd Spółki, który na podstawie planowanych niezbędnych kosztów, tj. 2.651.870 zł zaproponował przyjęcie taryfy, o czym była już mowa we wcześniejszych pismach, z podziałem na trzy grupy taryfowe. Planowana ilość ścieków w skali roku wynosiła 412.000 m3. Zarząd z propozycją zmian cen zapoznał Radę Nadzorczą na posiedzeniu w dniu 19 października 2009 r. Rada Nadzorcza pozytywnie zaopiniowała propozycję zmiany taryf. Kryteria przypisania do grup taryfowych w oparciu o algorytm matematyczny były przez Spółkę stosowane w taryfach na rok 2009 i 2010. Pełnomocnik podniósł, iż użytkownicy grup taryfowych zostali przypisani nie według miejsca zamieszkania, lecz według okresu, przez jaki dostarczają ścieki urządzeniami kanalizacyjnymi na oczyszczalnię wg powyższego algorytmu (systematyczność). Taryfy na rok 2009 zostały zatwierdzone w oparciu o wniosek taryfowy z dnia 20 października 2008 r. Przewodniczącemu Zgromadzenia Związku Komunalnego celem weryfikacji, ponieważ Związek Komunalny posiadał kompetencje do zatwierdzania taryf. Uchwała Nr [...] z dnia 4 grudnia 2008 r. Zgromadzenia Zawiązku Komunalnego podjęta została na złożony wniosek taryfowy. Wniosek ten uwzględniał podział na dwie grupy taryfowe grupę taryfową I "użytkownicy całoroczni" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku systematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki na oczyszczalnię ścieków w S. oraz grupę taryfową II "pozostali użytkownicy" - użytkownicy sieci kanalizacyjnej, którzy w skali roku niesystematycznie, zgodnie z przyjętymi kryteriami (algorytm matematyczny) dostarczają ścieki na oczyszczalnię ścieków w S.. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących pisma spółki A w S. z 18 czerwca 2009 r. pełnomocnik stwierdził, iż w piśmie tym wskazane jest, iż skarżący posiada domek letniskowy w miejscowości Jantar czynny sezonowo i na podstawie powyższych kryteriów został zakwalifikowany do grupy taryfowej "pozostali użytkownicy", a więc podstawą nie było miejsce zamieszkania. Według Rady Gminy taryfy na 2010 r. zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy - rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W dniu 22 października 2009 r. Zarząd spółki przedłożył Wójtowi Gminy wniosek taryfowy, 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, iż w dniu 30 listopada 2009 r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy zatwierdziła taryfę na 2010 r. z datą obowiązywania od 01 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H). Odnośnie uwag skarżącego do danych zawartych w tabeli B, błędnym jest twierdzenie, że dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w roku 2009 występowały dwie grupy taryfowe, natomiast w roku 2010 trzy grupy taryfowe. W roku 2010, z uwagi na liczne interwencje ze strony podmiotów, które posiadają niewielkie domki kempingowe, domy letniskowe czynne w większości w sezonie letnim pod kątem własnego wypoczynku (niezarobkowego) odprowadzające niewielkie ilości ścieków, zapadła decyzja o wyłączeniu tych podmiotów ze wspólnej grupy z dużymi ośrodkami i pensjonatami działającymi sezonowo zarobkowo wprowadzając dodatkową III grupę taryfową. Pomiędzy tymi grupami użytkowników znacznie zróżnicowano opłatę abonamentową. Użytkownicy grupy II w 2009 r. są tymi samymi użytkownikami, co w grupie II i III roku 2010, jedynie wyselekcjonowani w oparciu o wielkość zrzutu ścieków i charakter użytkowania obiektu. Odnośnie tabeli C uwzględnia się planowane koszty ogółem, które zostały ujęte prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów stawianych w pozostałych kwestiach tabelarycznych wniosku taryfowego wskazano, że taryfa opłat za ścieki konstruowana jest na podstawie wykonania kosztów i przychodów z roku obrachunkowego obejmującego 12 miesięcy, 2 miesiące przed złożeniem wniosku o zmianę taryf. Rok obrachunkowy brany pod uwagę do ustalania taryf nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (obrotowym) będącym okresem, za który sporządza się bilans i rachunek zysków i strat. Zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków rokiem obrachunkowym jest "rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf - 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku". Rok obrachunkowy brany do ustaleń taryf na 2010 rok obejmuje okres od września 2008 do sierpnia 2009. Koszty poniesione w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa ustalane są na podstawie ewidencji księgowej kosztów sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości z uwzględnieniem planowanych zmian, warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Nie ma możliwości technicznych wydzielenia kosztów na poszczególne grupy odbiorców usług. Zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. podział kosztów może być dokonany szacunkowo biorąc pod uwagę ilość odprowadzanych ścieków, ilość odbiorców w poszczególnych grupach. Do przedsiębiorstwa należy dokonanie wyboru rodzaju i struktury taryfy uwzględniając lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. W tabeli E ustalając współczynnik alokacji kosztów uwzględniono tylko współczynnik według ilości planowanych ścieków. Konieczność wprowadzenia alokacji kosztów, tj. zróżnicowania cen i wprowadzenie abonamentu między grupami wynika stąd, że stawki taryfowe powinny zapobiegać subsydiowaniu skośnemu oraz zawierać opłatę pokrywającą koszty stałe związane z utrzymaniem w gotowości oczyszczalni ścieków i infrastruktury kanalizacyjnej przez okres 12 miesięcy. Brak zróżnicowania powodowałby, iż osoby, które systematycznie przez okres całego roku korzystają z odprowadzania ścieków ponosiłyby nadmierny ciężar kosztów utrzymania, podczas gdy podmioty niesystematycznie sezonowo korzystające z urządzeń kanalizacyjnych ponosiłyby wyłącznie koszty w okresie faktycznego zrzutu ścieków, podczas gdy pozostałe miesiące nie podlegałyby opłacie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów dotyczących danych w tabeli D pełnomocnik wskazał, że w załączniku do rozporządzenia zawierającym wzór tabeli D, nie ma pozycji, w której wyodrębnia się pomniejszone koszty eksploatacji i utrzymania, kosztów gotowości do świadczenia usług. Wartość ta została wymieniona w części opisowej wniosku taryfowego w punkcie 6 "założenia do kalkulacji ceny jednostkowej 1 m3 odprowadzonych ścieków i stawki miesięcznej opłaty abonamentowej" ppkt e strona 4. Z zapisu tego wynika, iż koszty utrzymania w gotowości urządzeń kanalizacyjnych kształtują się na poziomie 3% ogólnych kosztów prowadzonej działalności, tj. w kwocie 79.554 zł. Natomiast wysokość opłaty abonamentowej skalkulowano na kwotę 146 990 zł stanowiącą w odniesieniu do ogólnych całkowitych kosztów eksploatacji 5,55%, z czego wynika bezzasadność zarzutu, iż koszty gotowości do świadczenia usług przekraczają wartość 15 %. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 377/10 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą odbiorcy zostali podzieleni na trzy grupy, gdzie jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej przyjęto, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały, zasadę przyporządkowania użytkowników "w oparciu o algorytm matematyczny zrzutu ścieków". Natomiast zgodnie z art. 12 pkt 13 ustawy wyodrębnienie taryfowej grupy odbiorców następuje na podstawie charakterystyki odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego odprowadzania ścieków, a także sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Wykorzystanie algorytmu matematycznego jest niczym innym jak uzależnieniem wysokości stawki za odprowadzanie ścieków od ilości zrzutu tych ścieków przez poszczególnych odbiorców. Zdaniem Sądu na podstawie art. 2 pkt 13 ustawy taka przesłanka została wyeliminowana jako decydująca o podziale na grupy taryfowe. W ten sposób przyjęte przez przedsiębiorstwo i zaaprobowane w zaskarżonej uchwale wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, a to oznacza, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem w całości, gdyż konsekwencje wadliwego podziału na grupy taryfowe rozciągają się na niezgodne z prawem obciążenie poszczególnych odbiorców stosownymi opłatami. W ocenie Sądu przyjęte stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego, gdyż takie ich ukształtowanie (z podziałem na odbiorców taryfowych) doprowadziło do sytuacji, że większe opłaty, a tym samym obciążenie większymi kosztami funkcjonowania instalacji i obiektów służących odprowadzaniu ścieków pokrywają podmioty dokonujące zrzutu ścieków okresowo (w okresie letnim, opisanym w uzasadnieniu uchwały jako trzymiesięczny). Natomiast podmioty korzystające z instalacji w okresie całego roku w dużo mniejszym stopniu przyczyniają się do pokrywania kosztów utrzymania i eksploatacji instalacji oczyszczania i odprowadzania ścieków. Sąd zauważył, iż wskazywane przez radę gminy (z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia) jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego lokalne uwarunkowania miejscowości S. polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a rozporządzenia, w którym przewiduje się dla przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego dokonującego wyboru struktury i rodzaju taryfy wprowadzenie taryfy sezonowej, charakteryzującej się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo - kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem. Tymczasem zarówno wniosek przedsiębiorstwa, jak i w konsekwencji zaskarżona uchwała pomija ten aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia. W ocenie Sądu uzasadniony był zarzut naruszenia trybu podejmowania zaskarżonej uchwały przez brak sprawdzenia przez Wójta Gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Zważywszy na brak w aktach administracyjnych jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o realizacji tego obowiązku Sąd przyjął, że dokument taki nie istnieje. Nie podzielił stanowiska pełnomocnika Rady Gminy wywodzącego weryfikację z faktu przekazania przez Wójta wniosku do Rady gminy i podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja. Zdaniem Sądu weryfikacja winna się ona odbyć w taki sposób, by organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy, dla celów dowodowych na piśmie, dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). Wystarczające byłoby, gdyby Wójt dokonał weryfikacji i akceptacji (i ile nastąpiłaby ona bez zastrzeżeń) poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, w tym przypadku Spółkę. Formuły takiej zabrakło na przedłożonym Sądowi dokumencie w postaci potwierdzonego za zgodność z oryginałem wniosku Spółki skierowanego do urzędu gminy S., a następnie przekazanego Radzie gminy. Z tych względów Sąd przyjął, iż wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi, został skierowany przez Wójta do Rady bez sprawdzenia i weryfikacji, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy. Sąd podał, że poza jego uprawnieniami jest badanie i ocena co do sposobu merytorycznej kontroli taryf spoczywającej na organie zarządzającym gminą przed ich uchwaleniem jak i kontrola merytorycznej oceny i działania rady gminy podejmującej zaskarżoną uchwałę. Sąd nie ma także uprawnienia ani obowiązku przeprowadzania własnej analizy materiału dowodowego, co do prawidłowości ustalenia wysokości taryf, a więc sposobu ich wyliczenia i kalkulacji kosztów przez właściwe przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Jednak, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała taka konieczność, gdyż przedstawione wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierały istotnego dokumentu, jakim był wniosek spółki A. Przedstawiony w toku postępowania przed sądem dokument (wniosek Spółki A) pozwolił wykazać istotne uchybienie procedury przez brak sprawdzenia przez Wójta gminy, czy załączone taryfy i plan opracowane zostały zgodnie z przepisami ustawy oraz weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy pod względem celowości ich ponoszenia. Jako naganne sąd ocenił postępowanie Rady Gminy, która przedstawiła akta administracyjne dotyczące zaskarżonej uchwały w sposób wybiórczy, utrudniając w ten sposób kontrolę sądowi administracyjnemu. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. wniosła Rada Gminy, zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie II OSK 1080/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik Rady Gminy w piśmie z 23 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że Zarząd spółki A przedłożył Wójtowi Gminy wniosek taryfowy w dniu 22 października 2009 r., tj. 70 dni przed planowanym wejściem w życie taryf w celu jego zweryfikowania, która to weryfikacja została dokonana, o czym świadczy fakt, iż w dniu 30 listopada 2009 r. Rada Gminy zatwierdziła taryfę na 2010 r. z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Do wniosku taryfowego o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy dołączono: taryfę na zbiorowe odprowadzanie ścieków, uzasadnienie wniosku, ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy, tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i opłat (tabele od A do H). Wniosek wraz z jego uzasadnieniem oraz załącznikami został złożony w Urzędzie Gminy w S. w dniu 22 października 2009r. Następnie przedmiotowy wniosek został poddany weryfikacji przez Wójta Gminy, był przedmiotem pracy połączonych Komisji Rady Gminy, a następnie został przyjęty w wyniku podjęcia przez Radę Gminy stosownej uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf. Gdyby Wójt Gminy nie dokonał weryfikacji taryf albo w wyniku jej dokonania stwierdzone zostałby błędy, proponowane przez spółkę A taryfy zostałyby przez Wójta zwrócone w celu dokonania ich poprawienia. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, a przedstawione taryfy po ich pozytywnej weryfikacji przez Wójta zostały przedstawione Radzie do zatwierdzenia. Uchwała o zatwierdzeniu taryf została przygotowana przez Wójta Gminy, który wnioskował o podjęcie uchwały, jak również podpisał się pod jej uzasadnieniem. Organ wskazał, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa się sprawdzenie i weryfikacja, a więc kwestia ta jest kwestią otwartą i jako taka powinna być oceniana przez pryzmat przebiegu procedury, poszczególnych jej elementów od momentu wpływu wniosku do momentu podjęcia przez Radę Gminy w tej materii stosownej uchwały. W ocenie organu biorąc pod uwagę okoliczności sprawy weryfikacja taryf odbyła się w taki sposób, że organ zarządzający gminy w sposób jednoznaczny i niewątpliwy dał wyraz temu, że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty). W ocenie organu za całkowicie wystarczające należy uznać, iż Wójt dokonał stosownej weryfikacji przez to, iż to wnioskodawcą uchwały był Wójt dokonując weryfikacji i akceptacji (co nastąpiło bez zastrzeżeń), jak również to że pod uzasadnieniem uchwały podpisał się także Wójt. To złożenie podpisu pod uzasadnieniem w sposób najbardziej dobitny przesądza o fakcie dokonania przez Wójta aktu weryfikacji taryf przedstawionych przez Spółkę A. W treści uzasadnienia uchwały czytamy bowiem wprost jakich czynności sprawdzających w jakim zakresie dokonał Wójt rekomendując Radzie do zatwierdzenia rzeczone taryfy. Dodatkowo wskazano, iż warunki finansowania Gminy i prowadzenia działalności komunalnej nie dopuszczają sytuacji, w której organ Gminy nie przeanalizowałby kosztów zawartych w taryfie opłat. Z jednej strony bowiem ustalenie opłat zbyt niskich naraziłoby przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne będące w przedmiotowej sprawie spółką prawa handlowego na groźbę niewypłacalności, a w dalszej konsekwencji upadłości. Następstwem tego byłyby zakłócenia w gospodarce wodno - ściekowej. Z drugiej zaś strony na terenie Gminy S. obowiązują jedne z najwyższych opłat za ścieki w kraju i każda kolejna podwyżka znajduje istotny oddźwięk społeczny. Skarżący w piśmie z dnia 5 stycznia 2012r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga Z. S. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący w dniu 20 października 2009 r. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, odpowiedzi na to wezwanie otrzymali w dniach 30 listopada i 9 grudnia 2009 r., zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli w dniu 23 grudnia 2009r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (opublik. ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie. Zatem w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego z zachowaniem terminu ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 2 pkt 12 tej ustawy taryfy, rozumiane jako zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i warunków ich stosowania zatwierdzane są w drodze uchwały rady. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określa taryfę na rok na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorów usług. Ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez te przedsiębiorstwa, umożliwiając przez to faktyczną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za świadczone usługi. Kontrola ta odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy, organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. W drugim etapie rada gminy zatwierdza taryfy, lub odmawia ich zatwierdzenia, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 5). Szczegółowe normy dotyczące określania taryf i warunków rozliczeń mieszczą się w wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23, 25 i 27 ust. 2 ustawy i rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sąd przytoczył § 6, § 7 ust. 1, § 2, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Sąd zaznaczył, że w § 5 ust. 1 rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy oraz że zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Stosownie zaś do § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokację kosztów według grup odbiorców. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Sąd ten przypomniał, iż procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania: 1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie, 2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.). 3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy, 4) ogłoszenie taryf. Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87, Prok.i Pr.-wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52 ) użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia. Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf. Wcześniej podejmowane są czynności sprawdzające przez wójta (burmistrza, prezydenta). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Powyższy obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) został sformułowany nieprecyzyjnie. A mianowicie, tak w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jak i przepisach innych ustaw, nie przewidziano formy w jakiej wójt (burmistrz, prezydent miasta) winien odzwierciedlić przeprowadzenie czynności nakazanej mu przez art. 24 ust. 4 ustawy. W tym stanie prawnym przyjąć należy, iż skoro ustawodawca nie ustanowił dla sprawdzenia, o jakim mowa w formy art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) określonej formy działania, to tym samym brak jest podstaw prawnych do przyjmowania formy działania organu wykonawczego gminy w drodze "domniemania" i łączenia z brakiem zachowania takiej formy skutku w postaci nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie zatwierdzenia taryf (art. 24 ust. 1 ustawy). Gdyby ustawodawca zamierzał nadać tej czynności organu wykonawczego gminy określoną formę prawną, to zamieściłby w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odpowiednie uregulowania prawne. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do przyjmowania w drodze "domniemania" formy działania organu wykonawczego gminy w trybie art. 24 ust. 4 ustawy. Organ gminy powinien przeprowadzić czynności na tyle szybko, aby rada gminy mogła podjąć uchwałę z zachowaniem terminu 45 dni od dnia złożeniu wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegając, że ustawodawca nie określił, w jakiej szczególnej formie odbywa sprawdzenie i weryfikacja taryf przyjął, iż organ winien dać wyraz na piśmie (dla celów dowodowych), że czynności te zostały przeprowadzone, a w ich wyniku zaakceptowane zostały wymienione w przepisie elementy wniosku przedsiębiorstwa (taryfy i koszty) np. poprzez złożenie oświadczenia i podpis na formularzu wniosku złożonego mu przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne. Prezentując taki pogląd Sąd pierwszej instancji uznał, że Wójt Gminy nie dopełnił wynikającego art. 24 ust. 4 ustawy obowiązku tj. wniosek przedsiębiorstwa przesłany Wójtowi został skierowany przez Wójta do Rady bez jego sprawdzenia i weryfikacji. Z tego domniemania o braku sprawdzenia i weryfikacji wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyprowadził tezę o istotnych uchybieniach procedury dających podstawę do stwierdzenia, że uchwała Rady Gmina z dnia 30 listopada 2009 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków na rok 2010 wydana została z naruszeniem prawa. Jest to wniosek pochopny. W tym miejscu przypomnieć należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: - podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, - brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, - niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, - naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Wprawdzie ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wskazuje sposobu postępowania w sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy - w wyniku sprawdzenia zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia - dokona negatywnej oceny przedstawionych taryf, to zważywszy, iż organ wykonawczy nie może wprowadzać korekt do taryfy złożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, należy uznać, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po przeprowadzeniu czynności w trybie art. 24 ust. 4 ustawy przedstawia radzie gminy wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego i w razie negatywnej oceny przedstawionych taryf może wnioskować o podjęcie uchwały o odmowie ich zatwierdzenia. Jeśli w aktach sprawy nie ma takiego stanowiska organu wykonawczego gminy może to oznaczać, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonał pozytywnej oceny przedstawionych taryf. Brak w aktach sprawy pisemnego stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie oznacza automatycznie, iż organ ten nie dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Aby stwierdzić nieważność uchwały zatwierdzającej taryfy lub jej wydanie z naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie niewątpliwego stanu faktycznego. Takiego rozstrzygnięcia sąd administracyjny nie może podejmować opierając się na domniemaniach. Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kwestia sprawdzenia przez Wójta Gminy zgodności taryf z przepisami ustawy i weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia mogła być poruszana na sesji Rady Gminy, na której podjęto uchwałę w sprawie taryf i do jej wyjaśnienia być może wystarczyłby np. protokół z tego posiedzenia. Ponadto brak w aktach pisma Wójta Gminy odnośnie wyników oceny i weryfikacji taryf może oznaczać, że Wójt ocenił pozytywnie przedłożone taryfy, gdyż w przypadku negatywnej oceny przedstawiłby określone wnioski Radzie Gminy. Może to także oznaczać, że nie sporządził pisemnego stanowiska, ale swoją ocenę (pozytywną bądź negatywną) przedstawił na sesji Rady Gminy bądź w innej formie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wezwał Radę Gminy do wyjaśnienia, czy i w jakiej formie Wójt dokonał oceny taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także czy znajduje to potwierdzenie w jakichkolwiek dokumentach. Z przedłożonych przez Radę dokumentów wynika, że wniosek taryfowy Zarządu spółki A został przedłożony Wójtowi Gminy w dniu 22 października 2009 r. Następnie wniosek ten był przedmiotem posiedzenia wspólnych Komisji Rady Gminy, które odbyło się w dniu 25 listopada 2009r. Projekt uchwały o zatwierdzeniu taryf został przygotowany i podpisany przez Wójta Gminy. Zarówno w uzasadnieniu projektu, jak zaskarżonej uchwały, szczegółowo opisane zostały czynności podjęte przez Wójta Gminy w trakcie postępowania sprawdzającego. W szczególności zaś wójt analizował sposób ustalenia i zróżnicowania cen za odprowadzanie ścieków oraz dokonania podziału odbiorców na poszczególne grupy taryfowe. Sprawdzona została kalkulacja cen opracowana przez spółkę A na podstawie przychodów oraz prognozowanego wzrostu kosztów, która uwzględniała między innymi koszty eksploatacji i utrzymania urządzeń kanalizacyjnych. W konsekwencji wójt stwierdził, że zasadne jest podjęcie uchwały zatwierdzającej proponowane przez spółkę A taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ ten dokonał czynności nakazanych przepisem art. 24 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Poprzednio rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wskazywane przez radę gminy - za wnioskiem przedsiębiorstwa i z odwołaniem się do § 13 ust. 1 rozporządzenia - lokalne uwarunkowania miejscowości S. polegające na sezonowości wykorzystania posiadanej instalacji do odprowadzania ścieków, jako istotne dla przyjętego podziału taryfowego, znajdują odzwierciedlenie w § 14 pkt 3 lit. a) rozporządzenia. Tymczasem zarówno wniosek przedsiębiorstwa jak i w konsekwencji zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, pomija ten aspekt wyboru i struktury taryfy, koncentrując się na uzasadnieniu pozaustawowego kryterium przyporządkowania odbiorców do taryf z pominięciem zasad określonych w § 14 rozporządzenia. Powołany przez Sąd pierwszej instancji przepis § 14 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886) przewiduje taryfę sezonową, która charakteryzuje się wyższymi cenami wody lub ścieków w sezonie szczytowego zapotrzebowania na usługi wodociągowo - kanalizacyjne i niższymi cenami poza sezonem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny nie może "nakazywać" zastosowania określonej taryfy. To przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia, o czym jednoznacznie stanowią przepisy § 13 i § 14 powołanego wyżej rozporządzenia. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy, uwzględniając: w zależności od przyjętego rodzaju taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - taryfę jednolitą lub taryfę niejednolitą (pkt 1); w zależności od struktury taryfy - taryfę jednoczłonową lub taryfę wieloczłonową (pkt 2); w zależności od zróżnicowania cen wody w różnych przedziałach jej zużycia lub ścieków w różnych przedziałach ich wprowadzania - taryfę sezonową lub taryfę progresywną (pkt 3). Powyższego wyboru przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje na podstawie kryteriów, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a więc uwzględniając m.in. lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (§ 13 ust. 1). Taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, motywowanie odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2). Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego i rozliczenia należności za wodę lub ścieki - (§ 13 ust. 4 rozporządzenia ). Różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług oraz wybór rodzaju taryf i odpowiedniej dla poszczególnych taryf struktury cen i stawek opłat, a także uwzględnienie, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych. Skoro przepisy przewidują, iż przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku. Natomiast to, iż część odbiorców korzysta z urządzeń kanalizacyjnych systematycznie, a część niesystematycznie, nie oznacza, iż przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obowiązane jest zastosować taryfę sezonową. Uwzględnienie lokalnych uwarunkowań w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o jakich mowa w § 13 ust. 1, pozwala przedsiębiorstwu na dokonanie wyboru struktury i rodzaju taryfy adekwatnej do ponoszonych kosztów i uzasadnionego zysku z zachowaniem należytej ochrony odbiorców świadczonych usług. Włączenie do stawki opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych znajduje uzasadnienie prawne. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy przedsiębiorstwo kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Z obowiązkiem tym łączą się koszty utrzymania urządzeń w gotowości. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż czym innym są kryteria wyboru struktury i rodzaju taryfy, a czym innym kryteria przypisania podmiotów do odpowiedniej grupy taryfowej. Sąd pierwszej instancji uznał, iż wykorzystanie algorytmu matematycznego zrzutu ścieków jako kryterium przynależności podmiotu do odpowiedniej grupy taryfowej oznacza, iż wyodrębnienie grup taryfowych nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy, gdyż art. 2 pkt 13 ustawy wyeliminował taką przesłankę jako decydującą o podziale na grupy taryfowe. Według art. 2 pkt 13 ustawy określenie taryfowa grupa odbiorców usług oznacza odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Z brzmienia powołanego wyżej przepisu nie można wysnuć wniosku do jakiego doszedł Sąd pierwszej instancji. Spółka A w S. dokonała podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej na trzy grupy: grupa I - użytkownicy systematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych (w skali roku), grupa II - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych i spełniający uwarunkowania gospodarstw domowych (podmioty niewynajmujący zarobkowo pokoi: domki letniskowe, budynki jednorodzinne czasowego zamieszkania, dacze itp.."), grupa III - użytkownicy niesystematycznie korzystający z urządzeń kanalizacyjnych pozostali np. pensjonaty, ośrodki wczasowe, pola namiotowe, obiekty zamieszkania zbiorowego (apartamentowce), obiekty zakwaterowania turystycznego, sklepy, bary, smażalnie, sklepy sezonowe itp. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki podział - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy. Podział ten uwzględnia kryteria, o których mowa w § 13 ust. 2 i 3, a także lokalne uwarunkowania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ( § 13 ust. 1 rozporządzenia ), w tym charakter miejscowości i znaczny przyrost ludności w okresie wakacyjnym, koszty utrzymania urządzeń w gotowości i koszty eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku, koszty inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Spółka A w S. jedynie dla sprawdzenia sposobu korzystania z sieci kanalizacyjnej (systematycznie/ nie systematycznie) użyło algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przedsiębiorstwo nie dokonało podziału użytkowników sieci kanalizacyjnej – wbrew stanowisku Z. S. - zależnie o tego, czy użytkownicy są zameldowani czy też nie na terenie Gminy S. Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego tj. pokrywania kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców ( § 2 pkt 2 rozporządzenia ). Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przyjęte w niniejszej sprawie stawki nie wyeliminowały subsydiowania skrośnego jest gołosłowne, nie poparte żadnymi argumentami. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie sprawy skupiając się na zastosowaniu algorytmu matematycznego zrzutu ścieków. Przy ocenie, czy nie zachodzi subsydiowanie skrośne należy ocenić całość uregulowań przyjętych w taryfach i argumenty, które legły u podstaw takiego wyboru. W szczególności przy ocenie subsydiowania skrośnego należy mieć na uwadze zarówno to, czy przychody od podmiotów z grupy II i III nie będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy I jak i odwrotnie, czy przyjęcie innego uregulowania nie spowodowałoby, że to przychody od podmiotów z grupy I będą pokrywać kosztów świadczenia usług dla podmiotów z grupy II i III. W stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków tak przez błędną wykładnię jak i błędne zastosowanie. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. To mając na uwadze stwierdzić należy, że NSA uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, iż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem materialnym, jako że nie narusza ani art. 2 pkt 13 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani też § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wskazać nadto należy, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały zachowano wymogi proceduralne, a w szczególności zaś wynikające z art. 2 art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.