II SA/Gd 89/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi m. Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/2937/24 w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. oddala skargę. M. Spółka z o. o. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO, Kolegium) z 11 grudnia 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Sierakowice decyzją z 25 kwietnia 2024 r. zezwolił m. Sp. z o. o. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu gminy S., zobowiązując Skarżącą m.in. do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które należy przekazywać Wójtowi w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczył. Sprawozdanie powinno zawierać: 1) informacje o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy; 2) informacje o sposobach zagospodarowania nieczystości ciekłych wraz ze wskazaniem stacji zlewnej, do której zostały przekazane odebrane nieczystości ciekłe; 3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane nieczystości ciekłe. Do sprawozdania należy dołączać wykaz właścicieli nieruchomości, od których w okresie objętym sprawozdaniem odebrano nieczystości ciekłe. W celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, Wójt zastrzegł sobie prawo do zobowiązania Skarżącej do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji ścieków oraz gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, do wezwania podmiotu, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni, a także do nakładania kar pieniężnych. Zaznaczono też, że przedsiębiorca jest zobowiązany do udostępniania dokumentacji pracownikom Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Sierakowice posiadającym stosowne upoważnienie Wójta Gminy. SKO rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 11 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że organ nie zawarł w niej innych wymogów, niż te wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odniesieniu do kwestionowanych przez spółkę § 5 pkt 6 i § 5 pkt 8 decyzji, Kolegium stwierdziło, że paragrafy te nie są elementem koniecznym decyzji, mają one jedynie charakter informacyjny i stanowią w istocie powtórzenie i skonkretyzowanie art. 9p ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach możliwa jest weryfikacja przez Wójta danych zawartych w złożonych przez spółkę sprawozdaniu i zobowiązanie do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów. W ustawie zawarto też możliwość wezwania spółki do uzupełnienia sprawozdania - organ wskazał na ewentualną konieczność przedstawienia dokumentów, a nie tworzenia dodatkowych ewidencji. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z 11 grudnia 2024 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art. 9 ust. 1 i ust. 1aa i ust. 1b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez utrzymanie Decyzji Wójta w mocy; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Wójta zawierała wadliwe postanowienia i w konsekwencji należało ją w zaskarżonej części uchylić; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja Wójta nie zawierała kompletnego uzasadnienia, tj. nie wskazano w niej podstawy prawnej dla nałożonych na Skarżącą w § 5 pkt. 6 i 8 obowiązków; art. 15 k.p.a. poprzez brak kompleksowego przeanalizowania sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności; art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez stwierdzenie, że obowiązki nałożone w § 5 pkt 6 i 8 decyzji Wójta zostały prawidłowo określone i nałożone na Skarżącą, podczas gdy zostały one nałożone bez podstawy prawnej. Zdaniem Skarżącej, § 5 pkt 6 i 8 decyzji Wójta Gminy Sierakowice nie mają umocowania w obowiązujących przepisach. Jak wynika z orzecznictwa, art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie zawiera zamknięty katalog elementów, jakie powinny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zatem wydając zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności organ nie może pominąć żadnego z tych elementów, ale nie może też swobodnie kształtować treści zezwolenia. Co prawda, w art. 9 ust. 1 pkt. 6 ustawy określono, że w decyzji zezwalającej na prowadzenie wnioskowanej przez skarżącą działalności określa się "inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem", jednak wskazane elementy decyzji Wójta nie stanowią takich "wymagań". W tym kontekście Skarżąca podniosła, że obowiązek i wymaganie nie stanowią pojęć tożsamych znaczeniowo. Zdaniem Skarżącej organ nie ma prawa zamieszczać w decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości "dodatkowych informacji", nawet jeśli te "informacje" wynikają z przepisów obowiązującego prawa, jeżeli obowiązek ich zamieszczenia nie wynika z przepisu art. 9 ust. 1, ust. 1aa lub ust. 1b ustawy. Skarżąca podniosła też, że pomimo nałożenia dodatkowych obowiązków, niewskazanych wprost w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy, które to obowiązki – jak wynika z kolei z uzasadnienia decyzji SKO - wynikają z przepisu art. 9p ustawy, na próżno szukać w decyzji Wójta odwołania do tego przepisu, co świadczy o rażącej wadliwości wydanej decyzji Wójta i nieprawidłowości decyzji SKO, które powyższy fakt całkowicie zignorowało i utrzymało decyzję Wójta w mocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: Skarga nie podlega uwzględnieniu, pomimo że zaskrzona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przywołanej normy prawnej wynika, że nie każde naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania skutkować będzie uchyleniem zaskarżonej decyzji. W przypadku naruszenia prawa materialnego, uzasadnieniem uchylenia decyzji jest takie naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania wystarczy, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że o "wpływie" można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. W przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 10 lipca 2007 r., I OSK 1092/06; wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., II GSK 1409/19; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 8, 2023). W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 9 ust. 1, ust. 1aa, ust. 1b oraz ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399 – dalej "u.c.i.p."). W ust. 1 przywołanego przepisu ustawodawca określił, że zezwolenie (na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych) powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy; 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem; 3) termin podjęcia działalności; 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem; 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transport nieczystości ciekłych powinno wskazywać stacje zlewne, do których nieczystości ciekłe będą dostarczane (ust. 1aa ww. ustawy). Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony w judykaturze pogląd, że art. 9 ust. 1, ust. 1aa i ust. 1b u.c.i.p. zawiera zamknięty katalog elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zatem wydając zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności organ nie może pominąć żadnego z tych elementów, ale nie może też swobodnie kształtować treści zezwolenia poprzez nakładanie na przedsiębiorcę innych obowiązków, niż przewidziane w tych przepisach, czy też modyfikować obowiązków wynikających z innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., III OSK 3977/21). W tej mierze analogiczne stanowisko przedstawione w skardze należy uznać za prawidłowe. Istotą rozpoznawanej sprawy jest to, że zaskarżona do Sądu decyzja poza elementami określonym przywołanymi przepisami u.c.i.p., zawiera także postanowienia niemieszczące się w ustawowym katalogu elementów, jakie winny się znaleźć w zezwoleniu na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Elementami tymi są zapisane w § 5 pkt 6 i 8 decyzji postanowienia: "w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, wójt może zobowiązać podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji ścieków. W przypadku, gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni" (pkt 6.); "podmiot uprawniony jest zobowiązany do udostępniania dokumentacji, o której mowa w pkt 6, pracownikom Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Sierakowice posiadającym stosowne upoważnienie Wójta Gminy" (pkt 8.). Nie budzi wątpliwości, że postanowienia te nie powinny znaleźć się w zaskarżonej decyzji, ponieważ jak wyżej wyjaśniono nie stanowią ustawowego elementu zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości. W tej mierze uznać należy, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 9 u.c.i.p. Nie można jednak pominąć, na co słusznie zwraca uwagę SKO, że zapis § 5 pkt 6 jest powtórzeniem obowiązku wynikającego z art. 9p u.c.i.p. Tam bowiem określono, że w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1 lub art. 9o ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może zobowiązać podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów. W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Z kolei obowiązek udostępniania pracownikom Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Sierakowice posiadającym stosowne upoważnienie Wójta Gminy dokumentacji, o której mowa w pkt 8 § 5. decyzji również wynika z norm prawa powszechnie obowiązującego – w tym przypadku z art. 268a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno sporny obowiązek Skarżącej, jak i uprawnienie Wójta wynikają z bezpośrednio z przepisów ustawy i nie wymagają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Powstaje zatem pytanie, czy zmieszczenie takich regulacji w decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiocie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, pomimo braku podstawy prawnej takiego działania, wpływa na sytuację prawną Skarżącej. W ocenie Sądu, sokoro zaskarżone postanowienia wydanej decyzji powtarzają jedynie istniejące z mocy prawa obowiązki Skarżącej, nie modyfikując ich zakresu i treści, to nie można uznać, że ich wadliwe zamieszczenie w zaskarżonej decyzji ma jakikolwiek wpływ na sytuację prawną Skarżącej wynikającą z udzielonego przedmiotową decyzją zezwolenia. Innymi słowy, ponowne wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie bez kwestionowanych przez Skarżącą zapisów, nie doprowadzi do odmiennego uregulowania uprawnień i obowiązków Skarżącej, ponieważ treść tych obowiązków (i uprawnień organu) wynika bezpośrednio z mocy prawa. W takim stanie rzeczy, uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby nie tylko niecelowe, ale również nie znajduje podstawy w omówionych przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do argumentacji skargi popartej orzecznictwem sądów administracyjnych, to zauważyć należy, że w przywołanym już wyroku z 23 czerwca 2023 r., III OSK 3977/21 NSA zakwestionował wydanie decyzji z przekroczeniem zakresu możliwych do nałożenia obowiązków. Sprawa dotyczyła nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości lub podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, obowiązku pobierania opłat za faktyczną ilość nieczystości ciekłych odebranych z nieruchomości, obowiązku prowadzenia ewidencji umów zawartych z właścicielami nieruchomości oraz ewidencji ilości i jakości świadczonych usług, obejmującej w szczególności ewidencję odebranych nieczystości ciekłych nie znajduje oparcia w prawie. Zatem stan faktyczny i prawny sprawy był odmienny od okoliczności sprawy niniejszej. Podobnie rzecz się miała w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Krakowie z 15 marca 2024 r., II SA/Kr 175/24, w którym Sąd powołuje się zresztą na ww. wyrok NSA. Także tam podstawą uchylenia decyzji nie była okoliczność powtórzenia w jej treści unormowań ustawowych, a nałożenie obowiązków nieznajdujących podstawy w u.c.i.p. Podsumowując, zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta wydane zostały niewątpliwie z naruszeniem prawa, jednakże naruszenie to nie ma wpływu na sytuację prawną Skarżącej, co oznacza, że wydanie decyzji w wyniku ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy, bez kwestionowanych przez Skarżącą postanowień prowadziłoby do ukształtowania uprawnień i obowiązków Skarżącej w sposób analogiczny, jak w decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi. Wobec powyższego, ze względu na brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wniosek SKO zawarty w odpowiedzi na skargę, przy uwzględnieniu, że Skarżąca w ustawowym terminie 14 dni nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne w jest Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.