II GSK 1409/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 145/19 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od G. O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2925 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 145/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. O., w punkcie pierwszym, uchylił objętą skargą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15000 zł za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja została wydana po przeprowadzeniu w przedsiębiorstwie skarżącego - prowadzącego działalność w zakresie usług transportowych - kontroli za okres od dnia 1 lipca do 30 września 2013 r., której przedmiotem było przestrzeganie przepisów w zakresie czasu pracy kierowców, ustawy o transporcie drogowym, regulacji z zakresu wykonywania przewozów oraz przepisów ruchu drogowego. Wyrokiem z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 858/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. O. na powyższą decyzję. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargą kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że błędne orzekanie przez organ odwoławczy w oparciu o przepisy, które nie miały zastosowania wobec skarżącego w dacie wydania decyzji nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) prawa materialnego, to jest postanowienia pkt 3 preambuły w zw. z art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. Urz. UE Nr L Nr 168, str. 16; dalej: rozporządzenie Komisji 581/2010), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie maksymalnego okresu na wczytywanie danych na okres nieprzekraczający 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, bez uwzględnienia w tym okresie wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4400/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Sąd kasacyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia prawa procesowego, natomiast uznał trafność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest postanowienia pkt 3 preambuły w zw. z art. 1 ust. 3 rozporządzenia Komisji 581/2010. NSA nie podzielił oceny dokonanej przez Sąd I instancji, zgodnie z którą organ dostatecznie wyjaśnił i rozważył sprawę w zakresie, w jakim na stronę skarżącą nałożono karę sklasyfikowaną w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.). Sąd kasacyjny wyjaśnił, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku, składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 145 /19 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaakcentował, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany zaleceniami NSA zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. (na podstawie art. 190 zd. 1 p.p.s.a ). Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni znajdującego w sprawie zastosowanie przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.; dalej: rozporządzenie Ministra Transportu). Zgodnie z tym uregulowaniem, dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Wykładni tego unormowania należy dokonywać z uwzględnieniem treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił i rozważył sprawę w zakresie, w jakim na skarżącego nałożono karę przewidzianą w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. Za wiążące w tym postępowaniu Sąd I instancji uznał, że ustalając okres, w którym należy wczytywać dane, nie bierze się pod uwagę dni nierejestrowanej działalności. Pod tym pojęciem należy zaś rozumieć wyłącznie okresy, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby omawiana kwestia była przedmiotem szczegółowej analizy i oceny organu, a w konsekwencji, czy organ odwoławczy wziął pod uwagę jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy, czy też uwzględnione zostały także dni nierejestrowanej działalności, co mogło wpłynąć na wysokość wymierzonej skarżącemu kary pieniężnej z omawianego naruszenia u.t.d. Tym samym, ze względu na brak dostatecznych ustaleń w kwestii obowiązku należytego rejestrowania przez skarżącego danych w tym zakresie, Sąd I instancji uznał, że postępowanie wymaga uzupełnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji 581/2010 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu oraz w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dokonana przez organy błędna wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. w zw. z pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji 581/2010 uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podczas gdy błędna wykładnia ww. przepisów miała wyłącznie znaczenie dla oceny zasadności stwierdzenia przez organy naruszenia określonego w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., które to jednak naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organów w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15000 zł, skoro określony w art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. limit 15000 zł wyczerpywały już inne stwierdzone w czasie kontroli naruszenia, a tym samym pomimo dokonania przez organ błędnej wykładni powołanych przez Sąd przepisów prawa materialnego, brak było podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jak wynika z przepisu art. 141 § 4 ustawy, jaki wpływ na wynik postępowania miało stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego; Z ostrożności procesowej zarzucono: 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, bowiem z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika, czy organ ten stwierdzając naruszenie określone w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. wziął pod uwagę dni kalendarzowe, czy dni zarejestrowanej działalności, podczas gdy powyższe okoliczności nie mogły mieć na treść rozstrzygnięcia organu wpływu, tym bardziej istotnego, bowiem stwierdzenie naruszenia określonego w lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d. nie miało znaczenia dla końcowego wymiaru kary. W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji, orzekając w warunkach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II GSK 4400/16), co dotyczyło dokonanej przez sąd kasacyjny wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, mającej uwzględniać treść postanowienia pkt 3 rozporządzenia Komisji 581/2010, uchylił nakładającą karę pieniężną decyzję, bowiem uznał sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną w zakresie nałożenia kary przewidzianej w l.p. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d., tj. naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę. Stanowisko Sądu oceniane z perspektywy zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi w pkt. 1 i 3 petitum kasacji zarzutami naruszenia prawa materialnego i procesowego nie jest prawidłowe. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. sąd uwzględni skargę na decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne (niż określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W obu przypadkach uwzględnienie skargi warunkowane jest wpływem naruszenia na wynik sprawy, z tym że w przypadku naruszenia przepisów postępowania wpływ musi mieć charakter istotny. Dodać też trzeba, że przez wpływ na wynik sprawy należy rozumieć sytuację, w której brak naruszenia skutkowałby rozstrzygnięciem innej treści (por.: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r.; sygn. akt I OSK 1092/06, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r.; sygn. akt I FSK 392/09). Przypomnieć należy, iż kara pieniężna 15.000 zł. nałożona została na skarżącego w związku ze stwierdzeniem następujących naruszeń prawa stosownie do kolejnych l.p. załącznika nr 3 do u.t.d.: 1. l.p. 6.3.6.4. – brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów 3. miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki - 50 zł za brak każdej wykresówki; 2. l.p. 6.3.7. – nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – 500 zł; 3. l.p. 6.3.8. – okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każda wykresówkę 300 zł; 4. l.p. 6.3.9. – udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień – 300 zł; 5. l.p. 6.3.11. - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę – 500 zł. Wszystkie nałożone w związku ze stwierdzonymi naruszeniami kary cząstkowe złożyły się na wymierzoną jedną decyzją karę pieniężną, której ograniczona na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. do kwoty 15.000 zł, ostateczna wysokość określiła sprawę administracyjną. Jak zostało bowiem przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych – niezależnie od liczby stwierdzonych podczas jednej kontroli naruszeń i wynikających z nich kar cząstkowych - w sytuacji wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny oparcia zaskarżonej i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji w zakresie jednego z kwestionowanych naruszeń na błędnej wykładni przepisu stanowiącego podstawę określenia kary cząstkowej i niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w tej części skutkować musiało uchyleniem wyroku. Natomiast rzeczą ponownie rozpoznającego sprawę Sądu I instancji była ocena wpływu tego niedostatecznego zakresowo wyjaśnienia sprawy na jej ostateczny wynik. Poza sporem jest, że suma nałożonych kar ze wszystkich tytułów, poza kwestionowanym i wynikającym z naruszenia l.p. 6.3.11., znacząco przeniosła kwotę 15.000 zł. Powyższej okoliczności nie dopatrzył się, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd I instancji, czym uchybił przepisom zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak też art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 1 u.t.d. w związku z pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji 581/2010 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt niedostrzeżenia przez WSA, wymaganego przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wpływu naruszenia przez organ prawa materialnego i procesowego na wynik sprawy nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis formułuje warunki konstrukcyjne prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku. Sąd I instancji wymogom tym zadośćuczynił. Natomiast uchylając zaskarżone orzeczenie i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na zasadzie art. 188 p.p.s.a. Należy stwierdzić, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, jeśli wyjaśniona jest w stopniu, w jakim – uwzględniając charakter postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – sąd ten może zweryfikować dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego orzeczenia. Zważywszy, że sąd kasacyjny przyjmuje za podstawę orzeczenia stan faktyczny jaki przyjęto w zaskarżonym wyroku, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy stwierdzone uchybienia sądu pierwszej instancji nie polegają na pominięciu istotnych dla istoty sprawy kwestii lub gdy nie zachodzi konieczność ponownego ich zbadania przez ten sąd. Taki stan rzeczy zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnić trzeba, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. podlega zasadzie dyspozycyjności, co oznacza że Sąd ten kontroluje sprawę wyłącznie w zakresie wytyczonym skargą kasacyjną, nie rozpoznając sprawy w jej całokształcie. Innymi słowy, weryfikując zaskarżony wyrok, sąd kasacyjny pozostawia poza swoją uwagą wszystkie te kwestie, które ocenione przez sąd pierwszej instancji, nie zostały podważone zarzutami skargi kasacyjnej i z tego powodu nie doczekały się kontroli sądu drugiej instancji. W przypadku uchylenia wyroku z powodu trafności zarzutu kasacyjnego dotyczącego pojedynczego elementu sprawy, tak jak to miało miejsce w sprawie kontrolowanej, granice sprawy ponownie rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji ulegają zawężeniu, co oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza podniesione w skardze kasacyjnej kwestie rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uwzględniając kasację orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji, ponownie badając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia skutków jakie wynikają z art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05; Legalis). W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji, pierwotnie rozpoznając sprawę, nie stwierdził naruszenia prawa, a skarżący skutecznie podniósł w skardze kasacyjnej jedynie zarzuty dotyczące wadliwości podstawy prawnej nałożenia kary wg l.p. 6.3.11. załącznika nr 3 do u.t.d., której wysokość nie mogła zmienić kary pieniężnej nałożonej zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy, skoro stwierdzone uchybienia organu dotyczące wadliwej wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną jednej z kar cząstkowych pozostawały bez wpływu na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).