II SA/Gd 905/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S., A. S. i M. S.-K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2024 r. nr WOP.7721.129.2024.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. J. S., A. S. oraz M. S. – K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej jako: organ I instancji, PINB) przeprowadził w dniu 14 czerwca 2023 r. w obecności J. S., A. S. i M. S.-K. (dalej jako: strony, inwestorzy, skarżący) kontrolę zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...], znajdującej się w K. Zgodnie z protokołem, na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek - domek holenderski o wymiarach 3,06 m x 10,95 m o konstrukcji drewnianej, obłożony sidingiem, parterowy, o dachu płaskim, trwale połączony z gruntem, posadowiony na betonowych bloczkach ułożonych na wkopanych w grunt płytach betonowych (chodnikowych). Budynek podłączony jest do instalacji wodociągowej - studni głębinowej, kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem do zbiornika na nieczystości, zlokalizowanego na nieruchomości oraz posiada wewnątrz instalację elektroenergetyczną zasilaną z sieci. Obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej - letniskowej. Przy budynku pobudowano niepowiązaną z nim konstrukcyjnie wiatę, o wymiarach 3,07 m x 8,22 m, posadowioną na drewnianych legarach wspartych na bloczkach betonowych. Ustalono ponadto, że od strony granicy z działką nr [...], pobudowano budynek o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję gospodarczą, posiadający wymiary 1,54 m x 2,15 m oraz część posiadającą wysokość 1,2 m oraz wymiary 1,54 m x 2,40 m. Pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zabudowy. Następnie, postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie wskazanego budynku i poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pozostałe obiekty znajdujące się na działce nr [...] położonej w K. są przedmiotem odrębnej oceny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PWINB, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 2 października 2023 r., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu, w którym możliwe jest złożenie wniosku o legalizację, wskazując nowy tj.: 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1015/23, odrzucił skargę na postanowienie PWINB. Wobec niezłożenia wniosku o legalizację organ I instancji, decyzją z dnia 8 maja 2024 r., nakazał rozbiórkę budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, trwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych ułożonych na płytach chodnikowych wkopanych w grunt, posiadającego wymiary 3,06 m x 10,95 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości K. PWINB, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 28 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, szczegółowo przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, że w postanowieniu z dnia 2 października 2023 r. wypowiedział się już co do kwalifikacji przedmiotowego domku holenderskiego jako budynku. Obiekt istnieje od 2016 r., posiada ściany, dach i jest trwale połączony z gruntem, a posadowienie na fundamentach punktowych (bloczkach betonowych ułożonych na wkopanych w grunt płytach chodnikowych) przenosi jego ciężar na grunt, zatem spełnia definicję budynku. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w postanowieniu z dnia 2 października 2023 r. zostało ponadto przesądzone, że budowa przedmiotowego budynku zarówno w latach 2016-2017, jak i obecnie, wymagała dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 8 czerwca 2016 r. Starosta Pucki zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w K., objętego zgłoszeniem z dnia 5 maja 2016 r. (data wpływu 13 maja 2016 r.) wskazując, że budowa budynku rekreacji indywidualnej na terenie przedmiotowej działki jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strony nie wniosły od niego odwołania, wobec czego stał się on ostateczny. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że budynek, którego dotyczyło zgłoszenie miał mieć wymiary wynoszące 7 m x 5 m i wysokość 3 m, być o lekkiej, drewnianej konstrukcji, natomiast związaniem z gruntem miało być posadowienie na betonowej kostce. Tymczasem sporny budynek rekreacji indywidualnej jest domkiem holenderskim o wymiarach 3,06 m x 10,95 m, o konstrukcji drewnianej, obłożony sidingiem, posadowiony na bloczkach betonowych ułożonych na płytach chodnikowych wkopanych w grunt. Przedmiotowy budynek został zatem wybudowany bez skutecznego zgłoszenia. W związku powyższym konieczne było zastosowanie przez organ I instancji przepisów art. 48 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze złożeniem przez stronę zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych i informującego o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację biegł od dnia wydania ostatecznego postanowienia przez organ II instancji, tj. od dnia 2 października 2023 r. i upłynął w dniu 4 listopada 2023 r. W związku z faktem, że inwestorzy nie przedłożyli wniosku o legalizację przedmiotowego budynku uzasadnione było wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę. PWINB podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Na każdym etapie postępowania legalizacyjnego inwestor może jednak zrezygnować ze swojego uprawnienia. Przejawem tej rezygnacji może być niezłożenie przez inwestora żądanych przez organ dokumentów albo (na dalszym etapie tego postępowania) nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie tych warunków (niezależnie od ich przyczyn) skutkuje obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4, art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). Końcowo PWINB wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceny zasadności wniesionego w formie decyzji sprzeciwu. Strona niezadowolona z tej decyzji miała możliwość złożenia odwołania do Wojewody Pomorskiego w terminie 14 dni od doręczenia decyzji Starosty Puckiego z dnia 8 czerwca 2016 r., jednak z prawa takiego nie skorzystała. Decyzja o sprzeciwie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dodatkowo wyjaśnił, że w uzasadnienie decyzji Starosty Puckiego z 8 czerwca 2016 r. wkradł się błąd dotyczący daty wpływu zgłoszenia – jest 6 maja 2016 r., podczas gdy powinno być 13 maja 2016 r. Niemniej jednak w sentencji rozstrzygnięcia wskazano prawidłową datę wpływu, tj. 13 maja 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") wobec nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zarzucili ponadto naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. wobec wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony mimo wątpliwości, co do stanu prawnego wykonanej zabudowy, a także naruszenie art. 9 k.p.a. wobec braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Końcowo podnieśli zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. wobec nałożenia na stronę obowiązku i odebrania stronie uprawnienia w sytuacji, gdy pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazali, że obiekt rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 na terenie działki nr [...] w K. został ustawiony po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. Zgłoszenia dokonali z uwagi na przezorność, albowiem przyczepa nie stanowi ani budynku ani obiektu budowlanego. Wskazali ponadto, że skoro decyzja Starosty Puckiego wnoszącego sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia została wydana z uchybieniem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowalnego, to tym samym mogli przystąpić do wykonania robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu. Podnieśli, że do dnia wniesienia skargi Starosta Pucki nie sprostował błędu w wydanej decyzji w zakresie dotyczącym daty wpływu zgłoszenia. W konsekwencji, w ich ocenie, nawet jeśli uznać przyczepę za budynek, to budynek rekreacji indywidualnej posadowiony na działce [...] w K. nie jest samowolą budowlaną. Wskazali także, że regularnie uiszczają podatek od nieruchomości związany ze spornym obiektem, co także potwierdza legalność jego wzniesienia i użytkowania. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej realizowaną pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla kontrolowaną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września 2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że postanowieniem z 31 sierpnia 2023 r. PINB wstrzymał skarżącym roboty budowlane przy budowie budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, trwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych ułożonych na płytach chodnikowych wkopanych w grunt, posiadającego wymiary 3,06 m x 10,95 m oraz poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 października 2023 r., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu, w którym możliwe było złożenie wniosku o legalizację i wskazał nowy termin - tj. 30 dni od dnia wydania ostatecznego postanowienia. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2024 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1015/23, odrzucił skargę na postanowienie PWINB. Stało się ono prawomocne po oddaleniu przez NSA zażalenia postanowieniem wydanym w dniu 21 lutego 2024 r. sygn. akt II OZ 88/24. Z akt sprawy wynika, że do dnia wydania decyzji o rozbiórce skarżący nie złożyli wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m. in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce (tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W orzecznictwie zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy skarżący złożyli w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postępowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania inwestorów o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Podkreślić jednocześnie należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest zatem wyłącznie od jej woli. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 120/23). Wobec niezłożenia przez skarżących wniosku o legalizację orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i wydały decyzję o rozbiórce budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej - domku holenderskiego o konstrukcji drewnianej obłożonego sidingiem, trwale związanego z gruntem, posadowionego na bloczkach betonowych ułożonych na płytach chodnikowych wkopanych w grunt, posiadającego wymiary 3,06 m x 10,95 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości K., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia przyjętej przez organy administracji kwalifikacji obiektu. Została ona przesądzona w postanowieniu z dnia 2 października 2023 r., które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (wniesiona skarga została prawomocnie odrzucona). Nie ma także w obecnym postępowaniu możliwości kwestionowania zasadności sprzeciwu Starosty Puckiego zgłoszonego w czerwcu 2016 r. Jak wynika z treści skargi był on w ocenie skarżących wniesiony po terminie. Skarżący nie zakwestionowali go jednak w administracyjnym toku instancji i nie doprowadzili do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Skoro tak, to pozostaje on w obrocie prawnym jako ważne i prawidłowe rozstrzygnięcie. Żaden bowiem z przepisów prawa materialnego ani też prawa procesowego nie przewiduje bezskuteczności rozstrzygnięcia organów administracji z mocy prawa. Rekapitulując powyższe stwierdzić należy, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.