II SA/Gd 906/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 września 2025 r., nr WOP.7721.237.2024.HB w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z 7 października 2024 r., nr INB-JA/7141/47/20/21/20/64; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej G. N. kwotę 1477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pani G. N. (Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (WINB) z 23 września 2025 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni (PINB) decyzją z 7 października 2024 r. orzekł o braku podstaw prawnych do zastosowania art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową w lokalach mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w G. Organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące prowadzenia samowolnych robót budowlanych w tych mieszkaniach, należących do pana M. G., zostało wszczęte 6 października 2020 r., po licznych pisemnych interwencjach Skarżącej. Organ wskazał, że właściciel mieszkań od wiosny 2020 r. wykonał bez zgłoszenia ani wniosku o wydanie pozwolenia na budowę szereg robót budowlanych polegających na przebudowie oraz wykonaniu podejść instalacji wewnętrznych. PINB za konieczne uznał w związku z tym ustalenie rodzaju i zakresu wykonanych robót oraz zbadanie, czy nastąpiła ingerencja w konstrukcję budynku, a także, czy nie nastąpiło pogorszenie stanu technicznego substancji obiektu. W konsekwencji ustalono, że prace budowlane nie wymagały uzyskania opinii ani pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni oraz wskazano, że inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną - wielobranżowe opracowanie dotyczące robót budowlanych, określające i oceniające ich zakres, wraz z ich inwentaryzacją, sporządzoną przez osoby uprawnione oraz zawierającą protokoły badań i sprawdzeń sporządzone przez osoby uprawnione we wszystkich niezbędnych branżach. PINB dokonał oględzin lokalu nr [...] i lokalu nr [...] przy udziale ich właściciela i stwierdził, że stan mieszkań odpowiada stanowi przedstawionemu w orzeczeniu technicznym, a roboty polegały na przebudowie ścianek działowych oraz instalacji wewnętrznych, a także na remoncie istniejących łazienek i kuchni oraz wykonaniu aneksu kuchennego, nie stwierdzono przy tym ingerencji w elementy konstrukcyjne ani ściany zewnętrzne budynku. Wykonane roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym. Nowe podejścia wodno-kanalizacyjne wykonano bez ingerencji w strop, nie wykonywano nowych pionów kanalizacji sanitarnej, zakres rozbiórek starych ścianek działowych został uwzględniony w orzeczeniu technicznym, a ich demontaż nie spowodował uszkodzeń na sufitach, podłodze, ścianach na kondygnacjach powyżej, ani poniżej lokali. Nie stwierdzono zarysowań w obrębie klatki schodowej na łączeniach biegów i stropów, a kwestie zaleceń kominiarskich nie dotyczą objętych przebudową lokali i powinny być wykonane w ramach czynności dotyczącej prawidłowego utrzymania całego obiektu. W ramach wykonanych prac nie było potrzeby zwiększania mocy elektrycznej i nie zwiększono wielkości zabezpieczeń przedlicznikowych, natomiast wymiana przewodów instalacji elektrycznej na nowe poprawia bezpieczeństwo użytkowania. Wcześniejsze, wykonane ponad 20 lat temu, przebudowy lokalu nr [...] nie miały zdaniem organu negatywnego wpływu na substancję budynku. Zdaniem organu wątpliwości autorów ocen technicznych sporządzonych z inicjatywy Skarżącej w odniesieniu do wykonanych robót w mieszkaniach nr [...] i [...] nie są podparte analizą stanu faktycznego, gdyż ich autorzy kilkukrotnie potwierdzili, że stań faktyczny w tych lokalach nie jest im znany. Reasumując organ pierwszej instancji stwierdził, że poczynione przez niego ustalenia oraz zbieżna z ustaleniami ekspertyza techniczna wykonana w wyniku przeprowadzenia przez osoby uprawnione oględzin w lokalach nr [...] i [...], jak również analiza dokumentacji archiwalnej zawierającej ekspertyzę branżową w zakresie instalacji sanitarnych oraz część branżową elektryczną, zawierająca inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, ich analizę oraz wnioski osób uprawnionych w kilku branżach, podparta opinią kominiarską w pełni odzwierciedlają stan faktyczny. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje ponadto, aby konieczne było wstrzymanie robót czy wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. PINB wskazał również, że przedmiotowe postępowanie nie dotyczy ewentualnej zmiany sposobu użytkowania lokali w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. Ś. [...] w G., jego przedmiotem są wyłącznie wykonane roboty budowlane w lokalach nr [...] i nr [...] w tym budynku, które mają niewielki stopień skomplikowania i nie wymagają opinii biegłego, wystarczające jest w tym wypadku orzeczenie techniczne. WINB rozpoznając odwołanie Skarżącej, decyzją z 23 września 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna jest trzecią już decyzją dotyczącą oceny wykonanych robót budowlanych w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...], w budynku mieszkalnym przy ul. Ś. [...] w G. Została ona wydana wskutek uchylenia przez organ odwoławczy uprzedniej decyzji organu pierwszej instancji z 30 grudnia 2022 r., orzekającej o braku podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. i wykonania określonych czynności i robót budowlanych związanych z przebudową w lokalach nr [...] i [...]. Powodem uchylenia był brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nieprzesłuchanie pani G. N. oraz niewyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych przez autorów ocen sporządzonych na jej zlecenie. Nie ulega zdaniem organu odwoławczego wątpliwości, że zamierzeniem inwestora była przebudowa lokali mieszkalnych nr [...] i [...] polegająca na ich podziale i wyodrębnieniu dodatkowych pomieszczeń sanitarnych celem świadczenia usług zakwaterowania. Przedstawiając stan sprawy WINB wyjaśnił, że organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą stawili się pan M. G., pani G. N. z pełnomocnikiem oraz autorzy orzeczeń technicznych. Organ odwoławczy podkreślił też, że pan B. Ż. jest autorem orzeczenia technicznego i pełnomocnikiem inwestora, ale nie jest biegłym powołanym przez organ, zatem jego udział w postępowaniu nie narusza art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do zgłoszonego w postępowaniu wniosku Skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego w zakresie pożarnictwa, w celu wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz z opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistego zakresu robót budowlanych wykonanych w lokalach nr [...] i [...] przez pana M. G., a ponadto doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego wskazano, że sporządzenie opinii nie znajduje uzasadnienia, dowód ten organ powinien rozważyć w odniesieniu do prowadzonego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania. Odnosząc się do kwestii dotyczących parametrów instalacji kanalizacji sanitarnej, tj. spadków i średnic rur kanalizacyjnych uznano, że jej montaż nie przekracza czynności zwykłego zarządu, zatem nie jest wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli. Reasumując organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przebudowa pomieszczeń w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku przy ul. Ś. [...] w G. została wykonana poprawnie, a wykonane roboty nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, zostały wykonane prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie stanowią one zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców, mają nieskomplikowany charakter, a orzeczenie techniczne dotyczące oceny prawidłowości wykonania robót i poprawności technicznej uznać należy za wystarczające. Ponadto w budynku nie stwierdzono uszkodzeń konstrukcji, a oględziny wykazały stabilność i trwałość konstrukcji oraz dobry stan budynku. Ustalenia te zostały potwierdzone w orzeczeniu technicznym sporządzonym przez uprawnione osoby w odpowiednich specjalnościach i przez organ podczas oględzin. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję WINB z 23 września 2025 r. zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.: oparcie decyzji na niekompletnym, wewnętrznie sprzecznym orzeczeniu technicznym; uznanie, że ekspertyzy przedłożone przez Skarżącą mają mniejszą wartość dowodową, niż orzeczenie techniczne przedłożone przez inwestora, podczas gdy dokumenty te stanowią dokumenty prywatne, a żaden z nich nie został sporządzony przez biegłego powołanego z urzędu; nieustalenie, że w toku postępowania inwestor wykonał także roboty budowlane nie tylko w lokalach nr [...] i [...], ale i innych lokalach znajdujących się w budynku przy ul. Ś. [...] w G.; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 78 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącej, podczas gdy przedmiotem dowodów były okoliczności mające znaczenie dla sprawy; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zignorowanie wskazówek organu drugiej instancji, który uchylając pierwszą decyzję w sprawie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez właściwego odniesienia się do zarzutów Skarżącej; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 95 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej i jej pełnomocnikowi aktywnego udziału w rozprawie administracyjnej przed organem pierwszej instancji; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez przesłuchiwanie pana B. Ż. w charakterze biegłego, podczas gdy jest on jednocześnie pełnomocnikiem inwestora, ewentualnie poprzez naruszenie art. 83 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu odebrania od pana B. Ż. przyrzeczenia (jeśli przyjąć, że był przesłuchiwany w charakterze świadka), a w konsekwencji naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na materiale dowodowym z zeznań pana Ż. w sytuacji, gdy jego zeznania nie mogą stanowić dowodu w sprawie; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia również na piśmie pana B. Ż. z 8 września 2024 r. i braku możliwości odniesienia się do tego pisma przez Skarżącą oraz pozostałych autorów opinii prywatnych przedłożonych do akt sprawy; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 142 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak rozpoznania w zaskarżonej decyzji zażaleń Skarżącej na postanowienie: - z 26 września 2024 r. o odmowie wyłączenia pani J.M. od udziału w postępowaniu przed organem I instancji; - z 16 września 2024 r. odrzucające wniosek o wyłączenie biegłego pana B. Ż. od udziału w sprawie w charakterze biegłego; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlanej poprzez brak wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz brak nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia i w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in, że decyzją z 23 marca 2022 r. WINB uchylił decyzję PINB z 30 grudnia 2021 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 8 marca 2023 r. organ ten uchylił kolejną decyzję PINB w Gdyni - tym razem z dnia 30 grudnia 2022 r. WINB w decyzjach tych wskazał m. in. że: - wykonane roboty mogą grozić katastrofą budowlaną, - postępowanie powinno być prowadzone niezależnie od tego, czy roboty wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, gdyż mogły być prowadzone w sposób powodujący zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, - rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną i ustosunkować się do zgłoszonych wątpliwości, a w szczególności powinien ustalić stan faktyczny sprawy z uwagi na rozbieżne opinie ekspertów. W ocenie Skarżącej PINB nie wykonał tych wytycznych, w szczególności nie dokonano ustaleń w zakresie wskazującym na rzeczywistą ingerencję w konstrukcję stropu, stanu warstw stropowych istniejących i projektowanych, nie ustalono rzeczywistej nośności stropu, dopuszczalnych obciążeń, grubości posadzek, jak też informacji o wielkości poszczególnych kanałów kominowych i umiejscowienia kominów. Wprawdzie 30 sierpnia 2022 r. PINB dokonał oględzin na terenie nieruchomości przy ul. Ś. [...] w G., to jednak ani Skarżąca, ani jej pełnomocnik nie mogli uczestniczyć w tej czynności, gdyż pan M. G. wyprosił ich ze swojej części budynku. Reasumując stwierdzono, że protokół jest powierzchowny, a ekspertyza techniczna inwestora nie odpowiada na szereg pytań, nie można więc uznać, że stan faktyczny sprawy został w sposób wyczerpujący ustalony. Z analizy całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności z dokumentacji archiwalnej z 1987 r. wynika, że wykonane prace nie polegały jedynie na przebudowie ścianek działowych i na wykonaniu prac oddziałujących na estetykę budynku, ale na całkowitej przebudowie lokali [...] i [...]. Skarżąca podkreśliła też, że z dwóch mieszkań wydzielono w sumie 10 odrębnych, samodzielnych mieszkań, z odrębnymi aneksami kuchennymi i łazienkami. Dokument inwentaryzacji z 1987 r. dla lokalu [...] i [...] wskazuje, że w pokojach od ulicy nie poprowadzono kanalizacji, została ona więc ułożona dopiero w 2019 r. i 2020 r. w podłodze wzdłuż podciągów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą brak podstaw do zastosowania art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.). Przepis art. 50 Prawa budowlanego dotyczy obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części wymagających pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, a wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z kolei art. 51 Prawa budowlanego stanowi podstawę nałożenia określonych obowiązków w związku ze stwierdzeniem prowadzenia robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, oraz sposoby weryfikacji ich wykonania, przy czym w myśl ust. 7 art. 51 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ocena zasadności zastosowania określonych przepisów Prawa budowlanego – podobnie jak ocena podstaw zastosowania innych przepisów materialnego prawa administracyjnego, z którego wynikają określone obowiązki albo uprawnienia, wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Aplikacja odpowiednich przepisów prawa materialnego służących usuwaniu skutków samowoli budowlanej musi być poprzedzona szczegółową analizą okoliczności faktycznych obejmujących takie kwestie jak to, kiedy wykonano sporne roboty, jaki miały one charakter, czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i czy takim dokumentem inwestor się legitymował oraz czy inwestor miał prawo dysponować nieruchomością na cele budowlane. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie pozwoli bowiem na prawidłową ocenę, czy istnieją podstawy do interwencji organu nadzoru budowlanego, a także pozwoli określić ewentualny sposób takiej interwencji – zależny od wyników poczynionych ustaleń. Jedynie bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy umożliwia dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do odpowiedniej normy prawnej. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, jej okoliczności faktyczne nie zostały przez organy administracji ustalone w sposób powodujący możliwość stwierdzenia czy brak było podstaw do zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ewentualnie innych przepisów tej ustawy, a to oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie. Zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, mającego na celu wydanie określonej decyzji administracyjnej, udzielającej określone uprawnienie bądź jak w niniejszej sprawie– nakładającej na inwestora obowiązki, określone zostały w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."). W ramach tych zasad, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest: podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.); wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ powinien ocenić z zachowaniem wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Przypomnieć należy, iż ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Z zebranego materiału dowodowego można zatem wysnuwać tylko wnioski logicznie uzasadnione. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby wszystkie dowody zostały ocenione w łączności, a nie tylko każdy dowód z osobna. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), należy uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej (por. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 855/18). Analizując przebieg postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić trzeba, że PINB ciążący na nim obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy przerzucił w istocie na inwestora, pomijając jednocześnie Skarżącą – jako stronę postępowania. Stan taki, pomimo dwukrotnego uchylania decyzji organu pierwszej instancji, został finalnie zaakceptowany przez organ odwoławczy, natomiast taki sposób działania organów nie doprowadził do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na ocenę podstaw zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, pierwszą czynnością PINB po wszczęciu postępowania administracyjnego, mającą na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy było wydanie postanowienia z 26 listopada 2020 r. W wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego postanowieniu, organ pierwszej instancji nałożył na pana M. G. (inwestora) obowiązek sporządzenia i przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego rodzajów i zakresu wykonywanych robót budowlanych, w części będącej jego współwłasnością nieruchomości przy ul. Ś. [...] w G., w szczególności w lokalach nr [...] i [...] - określającego i oceniającego zakres wykonanych w 2020 r. robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym wraz z ich inwentaryzacją, obejmującego wszystkie branże, oceniającego prawidłowość wykonania robót, zawierającego ewentualne wskazanie zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sporządzone przez inwestora na żądanie organu orzeczenie techniczne wraz z inwentaryzacją stanowiło w tej sprawie podstawowy dowód, na podstawie którego organy ustaliły, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego. Tymczasem zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skorzystanie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego możliwe jest wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Innymi słowy, art. 81c ust. 2 tej ustawy powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków rozstrzygnąć powstałych wątpliwości np. co do stanu technicznego obiektu lub prawidłowości wykonanych robót. Wskazany przepis winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 917/22 oraz z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 2098/23). W świetle zasad postępowania dowodowego, w postępowaniu administracyjnym główny ciężar inicjatywy dowodowej i odpowiedzialności za ustalenie okoliczności faktycznych ponosi organ administracji, w konsekwencji jego celem przy nałożeniu obowiązku jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, wykraczającej poza kompetencje merytoryczne jego pracowników. Dlatego też, za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości tylko uzasadnione (por. wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 1405/22 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2022 r., II SA/Go 988/21). Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi wynikać z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 omawianej ustawy. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (porównaj wyroki NSA z 12 maja 2011 r. II OSK 865/10; z 15 maja 2012 r. II OSK 353/11; z 13 września 2011 r. II OSK 1331/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z 3 grudnia 2025 r., II SA/Kr 591/25). Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że PINB sięgnął po art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego bez jakichkolwiek własnych ustaleń zakresu robót wykonanych przez pana M. G. w budynku przy ul. Ś. [...] w G. Po drugie, z przepisu tego nie wynika upoważnienie organu do żądania sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót. Po trzecie i najważniejsze z punktu kwalifikacji wadliwości tej części postępowania, przedłożona ekspertyza (orzeczenie techniczne) nie została oceniona przez organy administracji zgodnie z opisanymi wyżej wymogami art. 80 k.p.a., co doprowadziło do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Orzeczenie techniczne z marca 2021 r. sporządzone i przedłożone przez inwestora spornych robót, było w toku prowadzonego postępowania kwestionowane przez Skarżącą, która przedłożyła uwagi do jego treści, sporządzone przez inż. M. Ś., do których organy obu instancji się nie odniosły, błędnie wskazując na brak ich wartości dowodowej z uwagi na fakt, że inż. M. Ś. nie widział robót wykonanych w lokalu nr [...] i [..]. Z tych samych powodów organy obu instancji zignorowały przedstawione przez Skarżącą orzeczenie techniczne z 19 kwietnia 2021 r. sporządzone przez mgr inż. R. K. Zdaniem Sądu, przedstawione przez Skarżącą dokumenty nie miały na celu zastępować przedłożonego przez inwestora orzeczenia technicznego, natomiast wskazywały na uzasadnione wątpliwości, co do treści sporządzonego na zlecenie inwestora dokumentu, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko organów administracji nie może zostać zaakceptowane. Trafnie podnosi Skarżąca, że organy obu instancji nie wyjaśniły należycie ani zakresu robót, ani daty ich wykonania, ani ich zgodności z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie nie usunięto wątpliwości, czy nastąpiła ingerencja w konstrukcję budynku (strop), czy prace powodują zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz czy ich wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia oraz uzyskania zgody współwłaściciela budynku. Organy nie wyjaśniły również, czy zmiana powierzchni pomieszczeń nie stanowi zmiany parametrów użytkowych lokali, co uzasadniałoby potraktować przeprowadzone roboty budowlane jako przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Prawidłowo działające organy nadzoru budowlanego powinny były wyjaśnić, w jaki sposób w przestrzeni pod podłogą możliwe było poprowadzenie kanalizacji sanitarnej o średnicy 100 mm z wymaganym spadkiem 2%, w sytuacji wysokości legarów podłogowych równych 8 cm. Podobnie, poza zakresem ustaleń i wyjaśnień organów obu instancji pozostała kwestia ilości pionów kanałów wentylacji grawitacyjnej w kontekście przebudowy lokali mieszkalnych na cel świadczenia usług zakwaterowania osób trzecich, a także weryfikacja prawidłowości istniejącej wentylacji w związku z powstaniem nowych pomieszczeń. Organy nadzoru pominęły również, że jak wynika z dostarczonego przez inwestora orzeczenia technicznego, w "pomieszczeniach nr [...] i nr [...] wykonano rozbiórkę uszkodzonych ścianek działowych", a jak wynika z rysunku nr 5, nowych ścian działowych w tym miejscu nie wykonano. To rodzi wątpliwości dotyczące zmiany liczby pomieszczeń w lokalu, w którym prace te wykonano i kwalifikacji tych prac z punktu widzenia Prawa budowlanego, podobnie jak powstanie nowych pomieszczeń sanitarnych. Niejasne jest również stwierdzenie organu pierwszej instancji, że przeprowadzone roboty polegały także na wykonaniu aneksu kuchennego, a następnie brak oceny tych robót pod kątem zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć należy, że art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczy prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. To zaś oznacza, że organy nadzoru budowlanego powinny ocenić wykonane roboty także pod tym kątem. Tymczasem ani zaskarżona decyzja ani decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają analizy prawidłowości przeprowadzonych zmian w kontekście choćby przepisów techniczno-budowlanych, wskazanych w art. 7 Prawa budowlanego. Organy nie odniosły się bowiem do charakteru przeprowadzonych robót na tle wymagań prawa budowlanego, nie odniosły się do oceny warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń, które powstały w istniejących lokalach mieszkalnych, oraz co ważne - nie przeanalizowano wpływu tych zmian na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, także w kontekście całości budynku położonego przy ul. Ś. [...] w G. Ta ostatnia kwestia nabrała szczególnej wagi wobec przedłożenia przez Skarżącą na rozprawie decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Gdyni z 17 grudnia 2025 r., zakazującej eksploatacji lokali nr [...] i nr [...] z powodów bezpieczeństwa. Ustalenia i warunki przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego odnoszą się także do przepisów bezpieczeństwa pożarowego, co również zostało przez organy obu instancji pominięte. W tym miejscu odnieść należy się do ważnego stwierdzenia WINB przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Otóż organ odwoławczy odnosząc się do parametrów instalacji kanalizacji sanitarnej, to jest spadków i średnic rur kanalizacyjnych wskazał, że nawet jeżeli instalacja ta została ułożona w przestrzeni pomiędzy belkami stropowymi, w jego ocenie nie przekracza to czynności zwykłego zarządu, a zatem nie była wymagana zgoda pozostałych współwłaścicieli. WINB nie wyjaśnił w czym upatruje możliwości ingerencji w strop przez współwłaściciela budynku bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Skoro strop zgodnie z definicją słownikową (sjp.pwn.pl), to poziomy element konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje budynku, to ingerencja w ten element nie może być uznana za czynność nieprzekraczającą czynności zwykłego zarządu, a to w przypadku współwłasności budynku wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.), wyrażonej w przypadku tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, w postaci stosownej uchwały właścicieli lokali (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2021 r. poz. 1048). W niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy mamy do czynienia wyłącznie z współwłasnością kodeksową, czy też z reżimem ustawy o własności lokali, wskazując jedynie, że w budynku jest 12 lokali mieszkalnych. Z akt sprawy nie wynika natomiast, czy ustanowiono odrębną ich własność. Niemniej, przeprowadzenie robót budowlanych ingerujących w strop (bez względu na to, że jest to strop oddzielający lokale inwestora), wymaga między innymi bądź zgody pozostałych współwłaścicieli budynku, bądź zgody zarządu wspólnoty udzielonej przez pozostałych współwłaścicieli lokali na podstawie stosownej uchwały. Analizowana okoliczność stanowi istotny element rozpoznawanej sprawy, ponieważ wykonanie robót budowlanych bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W dalszej części rozważań zauważyć należy, że podejmowane przez organy czynności mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, w postaci dokonania oględzin oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, dokonane zostały z naruszeniem prawa w stopniu dyskwalifikującym te czynności, jako podstawę dokonania ustaleń w sprawie. Zaczynając od przeprowadzonych przez PINB ponad dwa lata po wszczęciu postępowania oględzin z 30 sierpnia 2022 r., w pełni podzielić należy stanowisko Skarżącej, że treść protokołu z ich przeprowadzenia jest na tyle lakoniczna i ogólnikowa, iż świadczy jedynie o przeprowadzeniu tej czynności na żądanie WINB, jednakże bez próby wyjaśnienia opisywanych wyżej wątpliwości i ustaleniu faktycznego stanu sprawy. PINB w treści protokołu ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zakres robót odpowiada tym wskazanym w orzeczeniu technicznym oraz że inwestor nie wyraził zgody na udział Skarżącej w oględzinach. Niezrozumiałe jest, dlaczego w trakcie oględzin organ pierwszej instancji nie próbował zweryfikować podnoszonych wątpliwości odnośnie sposobu wykonania odpływów z nowopowstałych łazienek, nie badał adekwatności istniejącej wentylacji oraz całkowicie pominął kwestię wskazywanej przez siebie w uzasadnieniu wydanej decyzji nowopowstałej kuchni (aneksu). Pomijając, jednakże te uchybienia, zauważyć trzeba, że organ nie umożliwił Skarżącej, jako stronie postępowania wzięcia udziału w tych oględzinach. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że strona ma zagwarantowany czynny udział, co wyraża się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przy przesłuchaniu świadka, przy oględzinach), ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 7 i 78 KPA) - zob. uw. do art. 145 § 1 pkt 4, Nb 24 i 25. Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyr. z 13.2.1986 r. (II SA 2015/85 , ONSA 1986, Nr 1, poz. 13) NSA przyjął: "Stosownie (...) do art. 10 § 1, art. 79 i 81 KPA organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań biegłemu i składanie wyjaśnień, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". W wyr. z 29.1.1992 r. (SA/Ka 963/91, Legalis). NSA przyjął: "Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 KPA". Prawo czynnego udziału w postępowaniu ma kapitalne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego. Brak zapewnienia czynnego udziału stronie w ustaleniu stanu faktycznego podważa prawidłowość jego ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyr. z 14.6.2016 r. (II OSK 2473/14, Legalis) podkreślił: "Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 KPA nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami Kodeksu (np. art. 78 § 1 i art. 79 KPA). Uprawnienie to obejmuje ponadto możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 KPA)". Strona ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a nie realizuje tego prawa zapewnienie stronie tylko obecności w postępowaniu (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 85, Nb 5.). Właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe. Trafny jest więc pogląd Sądu pierwszej instancji, że wszystkie strony postępowania winny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 1764/16). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Wynika to z art. 50 § 1 KPA, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu. Artykuł 85 § 2 KPA stanowi przepis szczególny, nakładający na osoby trzecie w sposób wyraźny obowiązek przedstawienia na wezwanie organu przedmiotu oględzin. Realizacja tego obowiązku przez osobę trzecią zabezpieczona jest sankcją (art. 88 § 1 KPA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024). W rozpoznawanej sprawie PINB nie podjął żadnej próby umożliwienia Skarżącej wzięcia udziału w oględzinach. Organ pierwszej instancji nie pouczył inwestora o obowiązku umożliwienia przeprowadzenia oględzin w obecności stron postępowania, nie wskazał na konsekwencje odmowy wpuszczenia Skarżącej do oglądanych lokali, a także nie skorzystał z przewidzianej prawem możliwości nałożenia na inwestora sankcji z art. 88 § 1 k.p.a. PINB nie zabezpieczył tym samym prawa Skarżącej do udziału w tych czynnościach postępowania, co nakazuje uznać wynik przeprowadzonych oględzin, jako nieprzydatny dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skarżąca przez dwa lata poprzedzające przeprowadzenie oględzin konsekwentnie wskazywała na wadliwość określenia zakresu wykonanych robót, a umożliwienie wzięcia udziału w oględzinach umożliwiłoby jej weryfikację prezentowanego stanowiska, co mogłoby mieć wpływ na końcowe załatwienie sprawy. Podobnie przeprowadzona w toku postępowania rozprawa administracyjna nie przyczyniła się do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Po czterech latach postępowania PINB ograniczył się jedynie do wysłuchania stanowisk stron, jednakże w istocie nie podejmując żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy. Treść protokołu rozprawy wskazuje, że strony postępowania potwierdzają dotychczasowe stanowisko w sprawie, czego zapewne należało się spodziewać. Rozprawa administracyjna powinna prowadzić bądź do nowych ustaleń w sprawie, bądź do weryfikacji tych już poczynionych. W rozpoznawanej sprawie organ nie zaproponował możliwości weryfikacji dotychczas dokonanych ustaleń, ograniczając się jedynie do wysłuchania osób, których stanowisko było znane. Organ pierwszej instancji po raz kolejny zignorował spoczywający na nim obowiązek przeprowadzenia ustaleń faktycznych, czyli weryfikacji przeprowadzonych w obu lokalach robót budowlanych w kontekście obowiązujących norm prawnych. W takim stanie rzeczy prowadzenie rozprawy administracyjnej było bezcelowe, ponieważ nie dotyczyło żadnych nowych elementów, co do których strony postępowania nie zajęłyby już stanowiska wcześniej. Odnosząc się natomiast do kwestii wskazania w protokole z rozprawy pana B. Ż. oraz pana R. K. jako biegłych - jest to oczywiście błąd, ponieważ osoby te nie pełniły takiej roli w tym postępowaniu, przy czym całokształt postępowania nie wskazuje, aby te osoby były traktowane przez organy administracji, jako występujące w roli biegłego. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że na potrzeby prowadzenia przedmiotowego postępowania konieczne jest powołanie biegłego. To bowiem uzasadnione jest wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, kiedy wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie rozstrzygnąć określonych kwestii technicznych w ramach własnych możliwości i kompetencji. W rozpoznawanej zaś sprawie, organy administracji nie podejmowały próby technicznej oceny przeprowadzonych robót, cedując ten obowiązek w pierwszej kolejności na inwestora, nie dokonując jednocześnie oceny przedłożonego orzeczenia technicznego na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy - stosownie do art. 80 k.p.a., pomimo zgłaszanych przez Skarżącą merytorycznych zastrzeżeń. Ponadto organy nadzoru budowlanego mają prawne możliwości pozyskiwania określonych ekspertyz i ocen od inwestora, przy czym jak wyżej wskazano, należy korzystać z tych kompetencji w sposób prawidłowy, czyli nie taki jaki w niniejszej sprawie – przerzucać za ich pomocą obowiązek ustalenia stanu faktycznego na inwestora. Trafny jest również zarzut Skarżącej braku rozpoznania przez WINB zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z 26 września 2024 r., odmawiającego wyłączenia pani J. M. od udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy rozstrzyga kwestię zaskarżonych w odwołaniu postanowień, o których mowa w art. 142 k.p.a., w treści decyzji wydawanej w wyniku rozpatrzenia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 142, wyd. 8, 2023). W literaturze wskazano, że stanowisko organu odwoławczego co do postanowień, wydanych w pierwszej instancji, na które nie przysługuje zażalenie (...), powinno być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji ani - tym bardziej - w odrębnym orzeczeniu (por. m.in. H. Knysiak-Molczyk, T. Kiełkowski, Postępowanie, s. 38; wyr. NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1461/11, Legalis). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania w sposób oczywisty mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c 1 § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm. zm.), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd uwzględnił niezbędny nakład pracy adwokata reprezentującego Skarżącą i ustalił koszty zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. Ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 152 p.p.s.a, organy związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu. Sprowadzają się one w istocie do konieczności dokonania ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie uprzednio wyczerpująco zebranego i w pełni ocenionego materiału dowodowego, a następnie przekonującego umotywowania wydanego rozstrzygnięcia. PINB w szczególności powinien precyzyjnie wyjaśnić kwestię ingerencji inwestora w strop lokalu, ocenić adekwatność zastosowanych rozwiązań w obszarze instalacji wentylacyjnej i elektrycznej oraz zbadać czy zakres wykonanych robót wiązał się ze zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejących lokali (powstanie nowych pomieszczeń). Podstawą ustaleń powinny być pierwszej kolejności ustalenia dokonywane przez organ pierwszej instancji jako organ kompetentny w zakresie budownictwa i dopiero ujawnienie obiektywnie niemożliwych do wyjaśnienia przez PINB wątpliwości, upoważni organ do żądania określonych w Prawie budowlanym dokumentów od inwestora. PINB dołoży też należytej staranności, zapewniając Skarżącej prawo do czynnego udziału we wszystkich czynnościach postępowania – w tym w oględzinach. Obowiązkiem organu pierwszej instancji jest także odniesienie się do decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdyni z 17 grudnia 2025 r. Dopiero rzetelnie wyjaśnione wszystkie elementy stanu faktycznego będą stanowiły podstawę do oceny zasadności bądź niezasadności zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.