II SA/Gd 912/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. S. i R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 września 2008r. nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 64a § 1pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954) oraz na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na J. S. i R. S. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową, na działkach nr [...] w J. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 19 kwietnia 2000r. nakazał J. i R. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową na działce nr [...] w J. Organ II instancji w trybie odwoławczym uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał J. i R. S. rozebrać samowolnie wybudowany domek letniskowy o konstrukcji drewnianej położony nie na jednej działce, jak to orzeczono w decyzji organu I instancji, lecz na dwóch działkach nr [...] i [...] w miejscowości J. Wyrokiem z dnia 29 października 2003r. wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd. 1517/00 Sąd oddalił skargę na powyższą decyzje. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 26 listopada 2003r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W trakcie postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanych organ wstrzymał wykonanie rozbiórki do dnia 31 maja 2005r. Po upływie tego terminu zobowiązani nie przystąpili do rozbiórki a ich kolejny wniosek o przesunięcie terminu jej wykonania nie został uwzględniony. W związku z powyższym organ wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 30 listopada 2004r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowieniem nr [...] nałożył grzywnę w kwocie 23.688zł w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005r uchylił powyższe postanowienie organu I instancji oraz orzekł o nałożeniu grzywny w wysokości 22.061zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2006r. w sprawie II SA/Gd. 179/05 uchylił oba postanowienia organów administracji dotyczące nałożenia grzywny, ustalając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 121§ 2 i §4 ustawy stanowiący o jednorazowym nałożeniu grzywny w kwocie 5000zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 10.000zł postanowieniem z dnia 7 maja 2008r. na podstawie art. 121 § 2, który w dacie wydania tego postanowienia stanowił, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać 10.000zł. Postanowienie to zostało uchylone w całości przez organ II instancji, który wskazał, że postanowienie narusza przepisy art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy wprowadzające zmiany w ustawie z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966r. przed dniem wejścia w życie powołanej zmiany, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc grzywna powinna być nałożona na podstawie dotychczasowych przepisów przewidujących maksymalną wysokość grzywny w kwocie 5000zł. Organ I instancji wskazał, że w trybie ponownego rozpatrzenia, w związku z nieprzystąpieniem J. i R. S. do wykonania rozbiórki, nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 5000zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem obiektu budowlanego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 powołanej ustawy na kwotę 5 tys. zł. Organ stwierdził, że ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę, że J. S. i R. S. od wielu lat uchylają się od dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki. Organ ma na celu efekt prowadzonej egzekucji, czyli doprowadzenie do wykonania nakazu rozbiórki. Wskazano, że nałożenie grzywny jest jedynym środkiem przymusu, który organ egzekucyjny może zastosować na etapie prowadzonego postępowania. Grzywna w wysokości 5000zł jest środkiem najmniej uciążliwym, a zarazem jest niezbędna do realizacji nakazanego obowiązku. Jednocześnie wskazano, że jeżeli zobowiązani wykonają nałożony obowiązek rozbiórki organ egzekucyjny odstąpi od czynności egzekucyjnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i R. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnienia zażalenia odwołujący podnieśli, że organ stosując przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązany jest kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, tymczasem jedynym argumentem przemawiającym za koniecznością wymierzenia skarżącym grzywny organ podał, że w jego ocenie grzywna ta jest niezbędna do realizacji nakazanego obowiązku, nie wyjaśniając jednak bliżej dlaczego. Wskazano, że takie uzasadnienie jest niewystarczające. Skarżący podnieśli, że kwestionują wysokość nałożonej grzywny, gdyż jest ona zbyt wysoka, biorąc pod uwagę sytuacje majątkową i możliwości finansowe skarżących. Wskazano, że okoliczności sprawy nie uzasadniają nałożenia tak wysokiej grzywny. Organ wskazał uzasadniając wysokość grzywny na uchylanie się od dobrowolnego wykonania rozbiórki, jednakże w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uznał za konieczne wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości. Powołując się na treść przepisu art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podniesiono, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości finansowe . Organ takich możliwości nie ustalał i nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że wymierzona grzywna stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni uzasadnione. Postanowieniem z dnia 16 października 2008r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 144, art. 80 ust. 2 pkt 2, art.83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane / tekst jednolity : Dz. U. Nr 229 z 2005r., poz. 1118 ze zm./ oraz na podstawie art. 119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz. U. z 2002r., nr 110, poz. 968 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżących obowiązku organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i wystawienia tytułu wykonawczego. Wysokość grzywny wynika z przepisów art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w § 2 stanowi, że wysokość grzywny w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 5 tys. zł, zaś w § 4 ustala, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa. Grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna ta nie jest karą, jej rolą jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny w sytuacji, gdy może być nałożona tylko jeden raz, powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w celu przymuszenia inwestora do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki oraz w celu doprowadzenia do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku wysokość nałożonej grzywny w kwocie maksymalnej jest prawnie uzasadniona. Nakładając grzywnę organ egzekucyjny nie ma obowiązku badać możliwości finansowych strony zobowiązanej. J. i R. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 119 § 1 oraz art. 121 § 2 w związku z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000zł bez wykazania, iż zastosowana wobec skarżących dolegliwość jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali nałożenie grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki zarówno co do zasady kwestionując powoływaną przez organy konieczność jej wymierzenia z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania nakazu rozbiórki, jak również co do wysokości, przywołując argumentację zawartą w odwołaniu od postanowienia organu I instancji. Nadto skarżący uznali za chybiony argument organu II instancji, że wysokość nałożonej grzywny jest dużo niższa niż dla obiektu posiadającego fundamenty. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi to wbrew jej twierdzeniom, wobec niewykonania przez skarżących obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego organ egzekucyjny ma prawo do prowadzenia egzekucji tego obowiązku stosownie do uregulowań zawartych w dziale III rozdział 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jednym ze środków mających na celu przymuszenie do wykonania takiego obowiązku jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Bezspornym jest bowiem, że stanowiąca podstawę prawną obowiązku decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 8 czerwca 2000r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący braku ustaleń dotyczących sytuacji finansowej skarżących. Nie można bowiem z treści art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Zatem organ nie ma obowiązku ustalania jaka jest sytuacja materialna zobowiązanych. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1148/04, nie publ.). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał jednakże na uwadze, iż w przepisie art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 roku nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły granice uznania administracyjnego, wyznaczone przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albowiem nakładając na skarżącego grzywnę w wysokości 5000zł uznając, że jest to wysokość maksymalna w ogóle nie uzasadniły czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, że skoro grzywna może zostać wymierzona tylko jeden raz to zasadne jest nałożenie jej w maksymalnej wysokości, zaś nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. Tymczasem - ustalając wysokość grzywny – organy winny mieć na uwadze, że zależy ona od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, a zatem wymierzając ją winny należycie uzasadnić swoje orzeczenia, kierować się zasadą celowości i skuteczności (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2004 roku, sygn. akt IV SA 4122/02, Baza Orzeczeń LEX nr 148919). Sąd miał przy tym na uwadze, że uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 Kpa uzasadnienie postanowienia stanowi integralną część orzeczenia i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydane postanowienie będzie bowiem mieścić się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2008r. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien rozważyć konieczność nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku ciążącego na skarżącym zgodnie z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę, kierując się treścią art. 121 §§ 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz uwzględniając wskazania Sądu zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.