II SA/Gd 914/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić M. i K. G. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestników. M. i K. G. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z 29 września 2006 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w charakterze uczestników. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje m.in. przeznaczenie nieruchomości na budowę elektrowni wiatrowych. W związku z tym A., przedsiębiorstwo planujące wybudowanie na dzierżawionych nieruchomościach (działce nr [[...]]) elektrowni wiatrowych, wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczył sprawy ze skargi Wojewody oraz sprawy ze skargi na tą samą uchwałę J. i I. P. (sygnatura akt II SA/Gd 506/07), w której postępowanie z powodu cofnięcia skargi zostało prawomocnie umorzone postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. Postanowieniami z dnia 22 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił dopuszczenia tego przedsiębiorstwa do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w obu sprawach. Zażalenia przedsiębiorstwa na te postanowienia zostały oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z 1 kwietnia 2009 r. Sąd ten stwierdził, że w świetle regulacji art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie określonego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Wskazał na nieprzypadkowe, w jego ocenie, posłużenie się przez ustawodawcę w art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującym dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym innych osób niż skarżący i osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, właśnie pojęciem "postępowanie administracyjne". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył w związku z tym, że jest to pojęcie prawne, nawiązujące do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Dalej wskazał, że jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" oraz że nie jest "postępowaniem administracyjnym" w tym znaczeniu postępowanie, w którym dochodzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To postępowanie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny jest postępowaniem legislacyjnym. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia A. do udziału w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest to skarga o indywidualnym charakterze, przysługująca podmiotowi, którego interes prawny został naruszony, zaś wskazana Spółka, będąca dzierżawcą działki nr [[...]], położonej na terenie objętym zaskarżonym planem, z tego właśnie powodu nie była w stanie wykazać naruszenia swego interesu prawnego. M. i K. G. we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie powołali się na swój interes prawny, twierdząc, że są właścicielami nieruchomości wydzierżawionych A. położonych w granicach zaskarżonego przez Wojewodę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając wniosek M. i K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie jest on zasadny. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który m.in. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Istotnego znaczenia w związku z taką treścią przepisu nabiera wyjaśnienie użytego w nim zwrotu "postępowanie administracyjne". Pojęcie to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w wydanym już w tej sprawie postanowieniu dotyczącym wniosku A., jest pojęciem prawnym o ustalonym znaczeniu. Sąd ten stwierdził też, że w świetle regulacji art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie określonego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. W związku z tym zauważyć należy, że M. i K. G., odmiennie od A., domagają się dopuszczenia do udziału wyłącznie w postępowaniu, które jest następstwem działań nadzorczych Wojewody w stosunku do organów gminy a nie jeszcze nadto w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), gdyż postępowanie ze skargi J. i I. P. zostało umorzone. Postępowanie, do udziału w którym zgłosili się M. i K. G. toczy się na skutek skargi Wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianego w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym zarządzenia zastępczego przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Zatem M. i K. G. nie mogliby brać udziału w postępowaniu nadzorczym Wojewody w stosunku do Rady Gminy prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zaś nie mogliby brać udziału w tym postępowaniu, to również nie powinni nabyć takiego uprawnienia w postępowaniu, które jest inną formą tego samego nadzoru, a więc w postępowaniu ze skargi tego Wojewody na uchwałę Rady Gminy. Art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy więc wykładać w ten sposób, że nie pozwala on na wzięcie udziału w postępowaniu ze skargi wojewody na uchwałę organu gminy podmiotom, które nie mogłyby brać udziału w postępowaniu nadzorczym wojewody prowadzonym w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, nawet wtedy, gdy wykazują, że wynik postępowania z tej skargi mógłby dotyczyć ich interesu prawnego. Przeciwny wynik wykładni nie byłby bowiem zgodny z systemową regułą, która ogranicza udział innych osób niż organ nadzoru i podmioty podlegające nadzorowi, w postępowaniu nadzorczym. Zauważyć również należy, że w podobnych sytuacjach, mianowicie prób wzięcia udziału w postępowaniu sądowym prowadzonym na skutek skargi organu nadzoru na uchwałę organu gminy, przez osobę, która niejako chciała bronić przed organem nadzoru zaskarżonej uchwały, twierdząc, że uwzględnienie skargi naruszy jej interes prawny, odmawiano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczania do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przykładem takiego orzecznictwa jest wyrok NSA z 10 maja 2006 r. w sprawie I OSK 298/06, opublikowany w ONSAiWSA nr 2 z 2007 r., poz. 34. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił dopuszczenia M. i K. G. do udziału w sprawie w charakterze uczestników.