II SA/Gd 933/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2007 r. nr [...], nakazał A. R. i K. P. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 0,90 m x 0,90 m, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 5,05 m x 6,05 m, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) nietrwale powiązanego z gruntem o wymiarach 0,70 m x 0,80 m, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1331 w części oznaczonej na zaznaczonym do protokołu oględzin rys. B, C, D, położonej w K. B., gmina K. Decyzja stała się ostateczna na skutek niewniesienia odwołania. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 22 listopada 2007 r. wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone K. P. w dniu 12 grudnia 2007 r., zaś A. R. - w trybie art. 44 kpa. W dniu 25 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony A. R. w dniu 14 grudnia 2009 r., a K. P. w dniu 4 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. A. R. wniosła zarzut do otrzymanego tytułu wykonawczego, wskazując na nieistnienie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, o wymiarach 5,05 m x 6,05 m. W uzasadnieniu przytoczyła okoliczności dotyczące budowy, która jej zdaniem miała miejsce w 1994 r., przez co rozstrzygnięcie o rozbiórce nie może być podjęte na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), lecz na podstawie art. 103 ust 2 tej ustawy stosuje się art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podała również, iż treść decyzji o rozbiórce z dnia 27 września 2009 r. nie była znana stronom. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 lutego 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oddalił zarzuty A. R. Organ egzekucyjny przytoczył treść art. 33 ustawy określający podstawy zarzutów. Ocenił zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 pkt 1 ustawy) jako nietrafny, ponieważ nałożony na zobowiązaną obowiązek rozbiórki nie został wykonany zgodnie z decyzją ostateczną z dnia 27 września 2007 r. Wskazał, że kwestie związane z datą wybudowania obiektu dotyczą już zakończonego postępowania administracyjnego i nie mogą być podnoszone w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. A. R. wniosła zażalenie, domagając się uchylenia postanowienia z dnia 19 lutego 2010 r. i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu sformułowano zarzuty odnoszące się do nakazu rozbiórki, twierdząc, że tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku, którego egzekwowanie jest niedopuszczalne. W tytule wykonawczym w sposób wadliwy zostały określone obiekty budowlane, które mają podlegać rozbiórce, zdaniem żalącej się stan faktyczny jest odmienny. Ponadto, jak twierdzi ponownie, organy powołują się na decyzje nieznane stronom, gdyż nie zostały im doręczone na skutek wadliwej działalności agencji pocztowej. Domaga się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowych obiektów budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 7 października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 września 2007 r. nr [...], nakazał A. R. i K. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr [...] w K. B., gmina K. Decyzja stała się ostateczna na skutek niewniesienia przez strony odwołania. A. R. i K. P. przesłano upomnienie, zawierające wezwanie zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony A. R. w dniu 14 grudnia 2009 r., a K. P. w dniu 4 grudnia 2009 r. Rozstrzygając sprawę zażalenia organ odwoławczy przytoczył treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oceniając, że zarzut zgłoszony pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. nie wypełnia żadnego z punktów stanowiących podstawę zarzutu. Zdaniem organu odwoławczego wniesione przez odwołującą zarzuty dotyczą ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę, a tym samym nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ drugiej instancji wyjaśnił ponadto, że podczas przeprowadzonej przez w dniu 9 listopada 2009 r. kontroli na działce nr [...] ustalono, że przedmiotowe obiekty objęte nakazem rozbiórki nie zostały rozebrane, a sanitariat (w.c.) o wymiarach 0.9 m x 0,9 m został jedynie przewrócony. W odniesieniu do wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że organ pierwszej instancji wniosek ten powinien rozpatrzyć. A. R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz na decyzję o rozbiórce. Ponowiła argumenty zawarte uprzednio w zarzutach przeciwko tytułowi wykonawczemu oraz w zażaleniu. Wyjaśniła, iż powołane przez nią argumenty wykazują naruszenie przez organ odwoławczy art. 33 punkt 1 (nieistnienie obowiązku), 3 (określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającą z orzeczenia), 5 (niewykonalność obowiązku) oraz punkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2012 r. skarżąca wyjaśniła, że obiekt budowlany "sanitariat WC" o wymiarach 0.7 m x 0.8 m nie istnieje, zaś obiekt "sanitarny WC" K. P. o wymiarach 0.9 m x 0.9 m określony został w sposób wadliwy i nieprofesjonalny jako konstrukcja drewniana, a w rzeczywistości jest konstrukcji metalowej obudowany blachą ocynkowaną ryflowaną. W piśmie procesowym z dnia 14 marca 2012 r. pełnomocnik A. R. W. R. poinformował, iż w związku z bezczynnością organu administracji w sprawie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wniesione zostało zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem strony uzasadnia to zawieszenie postępowania przed Sądem w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik podtrzymał zarzuty skargi oraz zgłosił koleje zarzuty przeciwko tytułowi wykonawczemu wskazując, że nie zostały wypełnione wszystkie rubryki na druku tytułu (brak numeru PESEL i NIP), tytuł został nieprawidłowo wystawiony na dwie osoby, które nie są małżeństwem. Oświadczył, że decyzja nie nadaje się do wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania egzekucyjnego w administracji i prawidłowo zastosowały przepisy obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lutego 2010, oddalające zarzut A. R. w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 25 listopada 2009 r. Jak wynika z treści tytułu wykonawczego i prawidłowych ustaleń organów przedmiotem egzekucji jest obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych, określony w taki sam sposób, jak w decyzji z dnia 27 września 2007 r. nr [...]. Tytuł został skierowany do osób, na które obowiązek nałożony został również tej decyzji (do A. R. i K. P.). Pozostaje niesporne i ustalone zostało prawidłowo, że zarówno upomnienie jak i tytuł wykonawczy zostały zobowiązanym doręczone. Nie budzi również wątpliwości prawidłowość ustalenia, że decyzja z dnia 27 września 2007 r. jest ostateczna na skutek niewniesienia odwołania przez strony postępowania administracyjnego (z akt administracyjnych wynika, że została wysłana do inwestorów i współwłaścicieli działki nr [...], odebrana osobiście przez K. P., oraz w sposób zastępczy, określony w art. 44 kpa, przez A. R., P. R. i M. K.). Sąd przy tym zaznacza, że prawidłowość doręczeń wskazanej decyzji pozostaje poza kontrolą w niniejszym postępowaniu. Skarżąca wraz z K. P. zostali zobowiązani do rozbiórki wymienionych obiektów budowlanych w sposób określony w decyzji z dnia 27 września 2007 r. i obowiązku tego po wszczęciu postępowania egzekucyjnego dobrowolnie nie wykonali. Okoliczności faktyczne sprawy egzekucyjnej ustalone zostały przez organ prawidłowo. Przed wystawieniem tytułu wykonawczego organ egzekucyjny pierwszej instancji dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku, co było przedmiotem prawidłowych ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem egzekucji jest świadczenie niepieniężne, a organ egzekucyjny jednocześnie jest wierzycielem. Przepis art. 26 § 1 ustawy przewiduje, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytuły wykonawczego (§ 5 pkt 1). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy, wymienione taksatywnie, co oznacza, że zarzuty wnieść można tylko z przyczyn w przepisie tym wymienionych. Stosownie do treści art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W kontrolowanej sprawie, jak prawidłowo ustalono w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca sformułowała zarzut wymieniony w punkcie 1 – "nieistnienie obowiązku", ponowiony następnie w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji. W tych okolicznościach, wobec jednoznacznej treści pisma złożonego w ustawowym terminie dla wniesienia zarzutów, nazwanego zarzutami (vide: k. 7 akt administracyjnych), organ pierwszej instancji zasadnie rozpatrzył przedmiotowe pismo jako zarzuty przeciwko wystawionemu tytułowi wykonawczemu. Przy czym rozpatrzeniu podlegał jedyny zgłoszony w terminie zarzut. Zgodnie z ustawą rozpoznawanie zarzutów odbywa się dwufazowo: rozpatrzenie zarzutów i wydanie postanowienia oraz wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutu. Pierwszy etap odbywa się przed organem egzekucyjnym, natomiast drugi etap prowadzony jest przed organem wyższego stopnia w stosunku do organu egzekucyjnego. O ile zarzuty wnieść może tylko zobowiązany, o tyle zażalenie na postanowienie w przedmiocie zarzutów może wnieść zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. Postępowanie w trybie art. 34 ustawy ogranicza się do rozpatrzenia samego zarzutu ("w zakresie zgłoszonych zarzutów") i nie obejmuje rozpoznania - tak jak w odwołaniach - całej sprawy. Ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne, pozbawione podstawy prawnej i, czyniąc to, i wierzyciel, i organ egzekucyjny oraz ich organy wyższego stopnia działałyby bez podstawy prawnej. Ze specyfiki postępowania zażaleniowego prowadzonego na podstawie art. 34 ustawy wynika, że organ odwoławczy w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie w sprawie zarzutów egzekucyjnych związany jest zakresem przedmiotowym objętym rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX). Ponadto, organ egzekucyjny, rozstrzygając w formie postanowienia w przedmiocie zarzutów, zgodnie z zasadą ograniczonej kognicji, w postępowaniu egzekucyjnym nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (vide m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 86/07, LEX nr 309031). W tym kontekście prawidłowe było działanie organów egzekucyjnych obu instancji, rozpatrujących jedyny zgłoszony w terminie ustawowym (art. 34 ustawy) zarzut zobowiązanej, "nieistnienia zobowiązania". Niemniej Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zarówno w zarzutach jak i następnie w zażaleniu sformułowano zarzuty w istocie odnoszące się do zasadności orzeczonej przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki przedmiotowych obiektów, w tym kwestionujące ustalenia faktyczne dokonane w tamtym postępowaniu administracyjnym. Trzeba zatem wyjaśnić, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym mają na celu ochronę uczestników tego postępowania w zakresie jego prawidłowości, nie służą zaś weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji (istnienia wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym) oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (art. 15 ustawy). Ponadto egzekucja może być wszczęta po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, oraz po stwierdzeniu, że sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Tożsame zarzuty odnoszące się do zasadności i prawidłowości obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego sformułowane zostały w skardze, a następnie uzupełnione oświadczeniem złożonym na rozprawie. Sąd zatem nie odnosi się do wskazywanych przez skarżącą okoliczności związanych z samowolą budowlaną, a argumenty skierowane przeciwko nakazowi rozbiórki a dotyczące treści tytułu i zakresu zobowiązania wynikającego z ostatecznej decyzji o rozbiórce oraz jej podstawy materialnoprawnej nie mogą podlegać rozważeniu w kontrolowanej sprawie egzekucyjnej. Niemniej wyjaśnia się, że zarzucana przez skarżącą (dopiero w skardze skierowanej do sądu) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, nie mogłaby być uwzględniona jako zarzut w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy. W przepisie tym chodzi o niewykonalność faktyczną obowiązku niepieniężnego, która musi mieć charakter obiektywny. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie akcentuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia i koszty a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05, Baza orzeczeń Lex nr 196712). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (Przybysz P., "Postępowanie egzekucyjne w administracji", Warszawa 2003, s. 131-132). Również zakwestionowanie dopiero na etapie postępowania sądowego zarzutu skierowanego przeciwko tytułowi wykonawczemu (art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 ustawy) nie mogło wywołać żadnych skutków. Przede wszystkim również ten zarzut (tak jak i zarzut niewykonalności zobowiązania) nie został zgłoszony we właściwym trybie w postępowaniu egzekucyjnym, przez co nie został rozpatrzony w sposób przewidziany w ustawie (zarzut, zażalenie). Tym samym nie można skutecznie zarzucić organom egzekucyjnym wadliwości działania poprzez nierozpoznanie innych zarzutów, poza zgłoszonym w terminie "nieistnieniem zobowiązania". Sąd jedynie dla porządku zaznacza, że podnoszone dopiero na rozprawie braki wystawionego tytułu wykonawczego polegające na nieuzupełnieniu rubryk dotyczących numerów PESEL i NIP zobowiązanych nie mają dla niniejszego zobowiązania niepieniężnego żadnego znaczenia prawnego. Natomiast skierowanie obowiązku do dwojga osób zobowiązanych odpowiada treści decyzji o rozbiórce, która nie podlega kontroli w niniejszej sprawie. Niemniej, składanie kolejnych zarzutów przeciwko tytułowi wykonawczemu, z uchybieniem terminu określonego w art. 34 ustawy i kierowanych do sądu z pominięciem organu egzekucyjnego, jest prawnie nieskuteczne. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego zawieszenia postępowania sądowego, ponieważ nie zachodzi przyczyna określona w art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie toczy się żadne postępowanie administracyjne bądź sądowoadministracyjne, które może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ewentualne wzruszenie w przyszłości ostatecznej decyzji z dnia 27 września 2007 r. w postępowaniu wznowieniowym administracyjnym może natomiast wywołać skutki w postępowanie egzekucyjnym (por. art. 59 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.