II SA/Gd 941/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2009 r. nr [...]. W dniu 26 maja 2009 r. M. D. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, dogrzanie mieszkania, opłacenie rachunków za prąd, zakup leków, opłacenie dodatkowego szkolenia uzupełniającego kurs na prawo jazdy, remont roweru oraz na wyrównanie różnicy między przyznanym dodatkiem mieszkaniowym a należnością za mieszkanie. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. Nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, dogrzanie mieszkania, opłacenie rachunków za prąd, zakup leków, opłacenie dodatkowego szkolenia uzupełniającego kurs na prawo jazdy, na remont roweru oraz na wyrównanie różnicy między przyznanym dodatkiem mieszkaniowym a należnością za mieszkanie. Organ wyjaśnił, iż M. D. po spisaniu w dniu 11 maja 2009 r. kontraktu socjalnego, w którym zobowiązał się dołożyć wszelkich starań, aby otrzymać pracę, utracił z dniem 29 kwietnia 2009 r. status osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy. Tym samym, w ocenie organu, wnioskujący nie dochował należytej staranność przy załatwianiu swych spraw urzędowych związanych ze statusem bezrobotnego a w konsekwencji nie zrealizował zobowiązań wynikających z kontraktu socjalnego. Natomiast zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie innych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb przy uwzględnianiu wzajemnego współdziałania i przestrzegania postanowień zawartej umowy – kontraktu socjalnego. Organ orzekający wskazał ponadto, iż w związku z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wnioskodawca ma możliwość ubiegania się o zasiłek stały. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 26 października 2009 r. Nr [...], uchyliło opisana wyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż z treści art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115, poz. 728 z 2008 r. z późn. zm.) wynika, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz niedotrzymywanie postanowień kontraktu socjalnego może stanowić postawę odmowy przyznania świadczeń. Ponieważ jednak jest to możliwość fakultatywna to zakresem tego przepisu objęta jest jedynie świadoma bądź celowa odmowa współpracy czy niedotrzymanie postanowień zawartego kontraktu socjalnego. Natomiast, w ocenie Kolegium, działaniom odwołującego, choć nieudolnym i bez zachowania należytej staranności nie można jednak przypisać cechy świadomego i celowego działania ukierunkowanego na odmowę współpracy czy niedotrzymanie postanowień kontraktu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie rozpatrując sprawę wniosku M. D. z dnia 26 maja 2009 r., decyzją z dnia 30 listopada 2009 r. Nr [...], odmówił przyznania pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, dogrzanie mieszkania, opłacenie rachunków za prąd, na zakup leków, na opłacenie dodatkowego szkolenia uzupełniającego kurs na prawo jazdy, na remont roweru oraz na wyrównanie różnicy między przyznanym dodatkiem mieszkaniowym a należnością za mieszkanie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pomocy społecznej wskazał, iż rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa art. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127, poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy, między innymi: bezrobocia lub innych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy społecznej. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Następnie organ wyjaśnił, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie do § 1 ust. 2 oraz § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta z dnia 2 lipca 2004 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku celowego z pomocy społecznej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2004 r., Nr 114, poz. 2006 z późn. zm.), prawo do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na pokrycie części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia, opału i kosztów ogrzewania mieszkania przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy (tj. kwoty 715,50 zł). Natomiast zgodnie z § 2a uchwały, prawo do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w zakresie pokrycia części lub całości kosztów zakupu leków i leczenia przysługuje osobie samotnie gospodarującej: kobiecie od 60 r. życia albo mężczyźnie od 65 życia, której dochód nie przekracza 200% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Na pokrycie pozostałych potrzeb osób i rodzin, zgodnie z § 1 ust. 3 uchwały, zasiłek celowy przyznawany jest zgodnie z kryterium dochodowym określonym w art. 8 ust. 1 ustawy. Ponadto organ wyjaśnił, iż w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ustanowionego ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz.U. Z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 z późn. zm.), pomoc w zakresie dożywiania może być zapewniona osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, nieodpłatnie, jeżeli dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Stosownie do art. 40 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany bezzwrotnie i niezależnie od dochodu osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Organ wskazał również, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Na podstawie wywiadu środowiskowego i załączonej dokumentacji organ ustalił, że M. D. jest osobą samotnie gospodarującą, a jego dochód wynosi 179,28 zł (dodatek mieszkaniowy). Wnioskodawca spełnia zatem warunki dotyczące kryterium dochodowego do otrzymania zasiłku celowego jak również do otrzymania pomocy w ramach ogrzewania czy pomocy na leki. Organ wskazał następnie, iż w dniu 11 maja 2009 r. został zawarty z M. D. kontrakt socjalny (pisemna umowa określająca uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny). W kontrakcie tym wnioskodawca zobowiązał się: dołożyć wszelkich starań, aby otrzymać pracę w [....] sp. z o.o.; dostarczyć pracownikowi socjalnemu w dniu 12 maja 2009 r. pismo skierowane do PUP; jeśli nie dostanie pracy w [...] sp. z o.o. będzie dalej konsekwentnie poszukiwał pracy i będzie regularnie w określonych dniach dostarczał pracownikowi socjalnemu karty aktywności zawodowej; po otrzymaniu pracy dostarczy pracownikowi socjalnemu zaświadczenie o podjętym zatrudnieniu; w przypadku zatrudnienia będzie wywiązywać się z obowiązków i zawiadomi pracownika socjalnego o podjętym zatrudnieniu oraz będzie starał się utrzymać pracę; będzie spotykał się z psychologiem w wyznaczonych przez niego terminach; zobowiązał się do rozliczenia rachunkiem z zasiłku za naprawę roweru; w przypadku zatrudnienia będzie wywiązywał się z obowiązków i zawiadomi pracownika socjalnego o pierwszym wynagrodzeniu. Po zawarciu kontraktu pracownik socjalny wydał M. D. kartę aktywności zawodowej i ustalił dni kontaktu z wnioskodawcą w dniach: 25 maja 2009 r. (godz. 13-15), 8 czerwca 2009 r. (godz. 13-15) oraz 22 czerwca 2009 r. (godz. 13-15). W dniu 27 kwietnia 2009 r. M. D. dostarczył skierowanie do pracy z PUP [...] sp. z o.o. w G. jako konsultant infolinii medycznej, zaświadczenie z PUP datowane na 24 kwietnia 2009 r. o statusie osoby bezrobotnej, pismo PUP PS-9340-4/76a/ACH/09 oraz decyzję PUP w G. datowaną na 23 marca 2009 r. o odmowie skierowania na dodatkowe szkolenie przygotowujące do państwowego egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B oraz poniesienia kosztu tego egzaminu ze środków Funduszu Pracy. Ze skierowania PUP do pracy do [...] sp. z o.o. w G. wynikało, iż przewidywane zatrudnienie nastąpi około 15 maja 2009 r. Ponadto organ ustalił, iż w dniu 7 maja 2009 r., wnioskodawca utracił statusu osoby bezrobotnej od dnia 29 kwietnia 2009 r. na okres 3 miesięcy z uwagi na niestawiennictwo w dniu 29 kwietnia 2009 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. w wyznaczonym terminie stawiennictwa i z powodu nieusprawiedliwienia swojej nieobecności. Tym samym organ stwierdził, iż w kwestii statusu bezrobotnego wnioskodawca nie dochował należytej staranności przy załatwianiu swoich spraw urzędowych. Organ wskazał również, iż decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. Nr [...] przyznano M. D. od czerwca 2009 r. zasiłek stały, w związku z wydaniem w dniu 5 marca 2009 r. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Według Dyrektora MOPS niejednokrotnie udzielane było M. D. wsparcie finansowe w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej: w formie zasiłku okresowego (decyzja z dnia 4 marca 2009 r. Nr [...]), zasiłków celowych np. na ogrzewanie mieszkania w sezonie grzewczym 2009/2010 (decyzja z dnia 4 marca 2009 r. Nr [...] oraz z dnia 12 sierpnia 2009 r. Nr [...]), na pokrycie kosztów egzaminu na prawo jazdy (decyzja z dnia 4 marca 2009 r. Nr [...]), na opłacenie energii elektrycznej (decyzja z dnia 17 lipca 2009 r. Nr [...] i decyzja z dnia 12 sierpnia 2009 r. Nr [...]). Organ przyznał również wnioskodawcy pomoc w formie zasiłku okresowego za maj (decyzja z dnia 30 listopada 2009 r.). Podopieczny otrzymał ponadto wsparcie na pokrycie kosztów zakupu leków oraz dogrzanie mieszkania w sezonie grzewczym 2009/2010 (decyzje z dnia 30 listopada 2009 r.), pomoc na częściowe pokrycie kosztów naprawy roweru (decyzja z dnia 23 września 2009 r. nr [...]), czy też pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów opłaty za gaz (decyzja z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...]), na częściowe pokrycie kosztów energii elektrycznej (decyzja z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...]), na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia (decyzja z dnia 6 listopada 2009 r. nr [...]). Natomiast, jak wyjaśnił organ, przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. W pierwszej kolejności, Ośrodek kieruje swoją pomoc w stosunku do osób, które nie mają żadnych źródeł dochodów lub, które, z różnych względów, nie mają możliwości ich uzyskania własnym staraniem oraz które współdziałają w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkańców jest warunkowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Ograniczona ilość posiadanych przez pomoc społeczną środków finansowych, powoduje konieczność ich dzielenia przez Ośrodek w taki sposób, aby każda osoba lub rodzina zwracająca się o pomoc i spełniająca warunki określone w ustawie otrzymała przynajmniej raz stosowne wsparcie. Potrzeby rodziny mogą zostać uwzględnione tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to uprawnień innych osób do otrzymania pomocy, w tym realizujących postanowienia kontraktu socjalnego. Pomoc społeczna nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi, aby udzielić zawsze i w każdej sytuacji wszechstronnej i pełnej pomocy osobom w trudnej sytuacji bytowej. Zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie innych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb przy uwzględnieniu wzajemnego współdziałania i przestrzegania postanowień zawartej umowy - kontraktu socjalnego. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniósł M. D., wyjaśniając iż korzystając z przysługującego mu uprawnienia, w terminie 7 dni od dnia wyznaczonego do stawienia w Powiatowym Urzędzie Pracy (29 kwietnia 2009 r.), pisemnie dokonał usprawiedliwienia swojego niestawiennictwa, a następnie złożył odwołanie od decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż pozbawienie statusu bezrobotnego nastąpiło z naruszeniem prawa. Odwołujący zaprzeczył również jakoby w dniu spisywania kontraktu nie poinformował pracownika socjalnego o fakcie utraty statusu osoby bezrobotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), decyzją z dnia 7 października 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, iż M. D. (lat 53) zamieszkuje samotnie w lokalu nr 17 w budynku nr 68B przy ul. P. i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wnioskujący był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny, bez prawa do zasiłku do dnia 28 kwietnia 2009 r. Obecnie status osoby bezrobotnej może nabyć od dnia ponownej rejestracji, nie wcześniej jednak niż po upływie 3 miesięcy od dnia niestawienia. Dochód odwołującego nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszący 477 zł. a zatem odwołujący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania środków z pomocy społecznej. Następnie Kolegium wskazało, iż wysokość przyznawanych zasiłków ustalana jest w oparciu o sytuację materialną wnioskodawcy oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Organ I instancji musi się kierować zarówno potrzebami osób uprawnionych, jak również możliwościami finansowymi gminy i wysokością środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, Ośrodek Pomocy Społecznej nie uchyla się od udzielenia pomocy M. D., jednakże uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, tj. uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osób objętych systemem świadczeń z pomocy społecznej, zaś decyzja o przyznaniu pomocy społecznej w dużej mierze ma charakter uznaniowy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Przyznana pomoc udzielana w miarę możliwości Ośrodka ma umożliwić stronie przezwyciężenie chwilowych trudności, a nie zaspokajać wszelkie potrzeby. Udzielając pomocy organ I instancji musi kierować się potrzebami wszystkich osób ubiegających się o pomoc. To na najbliższej rodzinie, a nie na organie pomocy społecznej ciąży wobec wnioskującego z mocy prawa obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności. Tym samym w celu poprawy swojej trudnej sytuacji przede wszystkim to M. D. winien podjąć wszelkie możliwe działania w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Kolegium podkreśliło, iż ma świadomość trudnej sytuacji finansowej strony, jednakże będąca przedmiotem rozpoznania decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej zmiany czy też uchylenia. Nie znaczy to jednak, iż zainteresowany nie może zwracać się o ponowne przyznanie pomocy, również w innych formach, w przypadku gdy pomoc taka będzie konieczna. Zaskarżona decyzja nie zamyka stronie możliwości otrzymania pomocy z opieki społecznej, strona może w każdym czasie złożyć nowy wniosek o przyznanie pomocy, w przypadku spełnienia warunków do jej otrzymania, który to wniosek będzie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wskazując, iż przyznana pomoc jest niewspółmierna do niezbędnych wydatków. Skarżący podniósł, iż nie jest w stanie utrzymać się z przyznanego mu zasiłku okresowego w wysokości 148,86 zł miesięcznie. Natomiast aby mógł normalnie funkcjonować i aktywnie poszukiwać pracy, musi mieć czym dojeżdżać na rozmowy w różne części Trójmiasta. Najtańszym środkiem transportu jest rower, który przy tak intensywnej eksploatacji wymaga drobnych remontów polegających na okresowej wymianie zębatek, łańcucha i ogumienia. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest bezduszna i krzywdząca, zmusza go do głodowania, zadłużania się i żebrania, co uwłacza jego godności osobistej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowym badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana został decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 października 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pomocy społecznej I instancji, którą odmówiono M. D. przyznania pomocy w formie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, dogrzanie mieszkania, opłacenie rachunków za prąd, zakup leków, opłacenie dodatkowego szkolenia uzupełniającego kurs na prawo jazdy, remont roweru oraz na wyrównanie różnicy między przyznanym dodatkiem mieszkaniowym a należnością za mieszkanie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, dotknięte są wadami, które skutkują ich uchyleniem. Tym samym skarga M. D. zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych wydane decyzje podjęte zostały w następujących okolicznościach. W dniu 7 maja 2009 r. Dyrektor Powiatowego Urząd Pracy w G. wydał decyzję, w której orzekł o utracie przez M. D. statusu osoby bezrobotnej od dnia 29 kwietnia 2009 r. W dniu 11 maja 2009 r. pomiędzy MOPS a M. D. został zawarty kontrakt socjalny, w którym nałożona na wnioskodawcę szereg obowiązków opisanych wyżej w decyzji I instancji. Następnie wnioskiem z dnia 26 maja 2009 r. M. D. zwrócił się do MOPS przyznanie zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności, dogrzanie mieszkania, opłacenie rachunków za prąd, zakup leków, opłacenie dodatkowego szkolenia uzupełniającego kurs na prawo jazdy, remont roweru oraz na wyrównanie różnicy między przyznanym dodatkiem mieszkaniowym a należnością za mieszkanie. W dniu 15 czerwca 2009 r. MOPS otrzymał informacje, iż w dniu 5 marca 2009 r. wydano wobec M. D. orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i w związku z powyższym decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. Nr [...] przyznano M. D. zasiłek stały. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na utrzymaniu a jego dochód wynosi 179,28 zł. miesięcznie. Postępowanie, wszczęte na wniosek M. D. z dnia 26 maja 2009 r., prowadzone było przez organy administracji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), która w art. 2 ust. 1 sygnalizuje, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Stosownie do art. 7 ustawy pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 127 poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. ("kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej"), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanego przepisu wynika, iż zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym, o charakterze doraźnym i fakultatywnym dla osób i rodzin, mającym na celu zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Natomiast możliwość przyznania zasiłku celowego determinowana jest, stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy, możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej. Decyzje dotyczące zasiłku charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organom administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstania sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Przyznawanie zasiłku na podstawie uznania oznacza, iż sprawa powinna być załatwiona zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, Baza orzeczeń LEX nr 194040). W związku z tym sam fakt, iż osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego spełnia kryteria ustawowe, uprawniające ją do świadczeń z pomocy społecznej nie oznacza, że pomoc taka zostanie jej udzielona. Organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa, ma jednak obowiązek wypełnić określony w art. 7 kpa nakaz dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 kpa. Wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia, bowiem wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydawaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy. Dlatego też wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się więc do oceny, czy podczas wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż oba organy dopuściły się w niniejszej sprawie przekroczenia granic przyznanego im uznania administracyjnego, bowiem uzasadnienia decyzji obu organów nie spełniają szerzej opisanych wyżej wymogów. W konsekwencji zaś wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji kontrola jej poprawności nie jest możliwa, bowiem nie sposób ocenić, czy organy dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy, przenosząc dokonane ustalenia na właściwą normę prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno się więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Sąd dodatkowo zaznacza, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy podnoszonych przez stronę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż na podstawie uzasadnienia organu I instancji jak i II instancji nie można stwierdzić, z jakich prawnie dopuszczalnych przyczyn odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Uzasadnienia te nie zawierają w ogóle odniesienia się do okoliczności istotnych dla strony tego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe, stanowiące wręcz teoretyczny wykład na temat przyznawania pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej, organ nie wskazuje jednak konkretnego powodu, w odniesieniu do osoby skarżącego, dla którego uznano zasadność odmowy przyznania pomocy. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy wskazał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania zasiłku celowego. Także uzasadnienie decyzji organu I instancji, pomimo swojej obszerności, nie wskazuje powodu, dla którego odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Również to uzasadnienie stanowi głównie wywód na temat zasad udzielania pomocy społecznej, przy czym także organ I instancji wskazuje, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania zasiłku celowego. Powołuje się w sentencji decyzji I instancji oraz w jej uzasadnieniu szereg przepisów prawnych, nie wyjaśniając, który z nich miałby uzasadniać rozstrzygnięcie odmowne. Wielość przedstawionych chaotycznie informacji mimo wszystko nie uzasadnia motywów odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, tak więc trzeba byłoby domniemywać, czy odmowa była skutkiem braku współdziałania wnioskodawcy w związku z niezrealizowaniem kontraktu socjalnego, czy też brak środków finansowych ośrodka ze wskazaniem, że strona regularnie takie świadczenia otrzymuje. Jeżeli podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego jest niedotrzymanie przez skarżącego postanowień kontraktu socjalnego, organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie, na czym ono polegało. Okoliczności, na które organ się powołuje miały miejsce przed podpisaniem kontraktu, nadto utrata statusu bezrobotnego, w świetle treści odwołania powołującego się na uchylenie ostatecznej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku budzi wątpliwości, wreszcie, gdyby nawet decyzji tej nie uchylono, utrata statusu bezrobotnego z przyczyn nieusprawiedliwionego niestawiennictwa była czasowa (na okres trzech miesięcy). Te okoliczności powinno uwzględnić Kolegium, które jednakże nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania, wskazując odwołującemu jedynie możliwości ponownego ubiegania się o pomoc. Analizując kwestię braku realizacji kontraktu socjalnego, tak akcentowanego przez organ pomocy społecznej I instancji Sąd wskazuje na następujące przepisy ustawy o pomocy społecznej. Według art. 108 ust. 1 dla określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby (lub rodziny) znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny. Celem kontraktu jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Za "kontrakt socjalny" – zgodnie z przepisem art. 6 pkt 6 ustawy – uważa się pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Z powyższego wynika, że ustawa o pomocy społecznej określa kontrakt socjalny jako umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej strony tejże umowy, nie odsyłając przy tym do uregulowań Kodeksu cywilnego. Nie przewiduje równości kontrahentów, w tym także w określaniu treści kontraktu, który nie może pomijać zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, ani warunków, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 2 tej ustawy (podkreślić należy, że niepowołanego w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ja poprzedzającej) w szczególności brak współdziałania osoby (lub rodziny) z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że może on stanowić podstawę do odmowy przyznania pomocy, jak również uchylenia decyzji przyznającej pomoc społeczną. Jest to jednak możliwość fakultatywna i stąd też dla zastosowania tego przepisu nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje niedotrzymanie postanowień kontraktu. Co więcej, obowiązek przestrzegania postanowień kontraktu powinien być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej i z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby (tak m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 966/07; Baza orzeczeń LEX nr 504751, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/07; Baza orzeczeń LEX nr 460805). Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek do wydania decyzji odmownej należało zatem oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było i należało zebrać, oraz dokonanie jego oceny, z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej oraz zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności zasady oficjalności i praworządności). Niemniej, wymaga podkreślenia, że skoro w zaskarżonej decyzji nie wskazano jako przyczyny odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia braku realizacji kontraktu socjalnego, z powołaniem się na skutki wynikające z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to tym bardziej utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i akceptacja nieuzasadnionego należycie stanowiska organu I instancji nie może podlegać aprobacie. Z powyższych względów Sąd uznał, iż obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę wniosku z dnia 26 maja 2009 r. co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 kpa, wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa odnoszących się do istoty sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie opisane wyżej decyzje.