II SA/Gd 951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 września 2010 r. nr [...]. Przedmiotem skargi S. A. w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 października 2010 r. utrzymujące w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu z 2 września 2010 r. podjęte na podstawie art. 66 § 3 kpa o zwrocie skarżącemu podania. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: S. A. pismem z dnia 25 listopada 2009 r. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z żądaniem wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Sprawa której owo żądanie miało dotyczyć została określona przez skarżącego jako sprawa o "zwrot bezprawnie przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości", "o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego z 7 listopada 1946 r. zbiór dok. [[...]]". W piśmie wskazano, że nieruchomość której ma dotyczyć sprawa została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej "niezgodnie z jego przepisami". W odpowiedzi na pisemne wyjaśnienia Ministerstwa Skarbu Państwa skarżący pismem z 6 lutego wniósł o załatwienie jego sprawy decyzją administracyjną i oświadczył, że żądanie jego dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z 7 listopada 1946 r. Decyzja ta -załączona przez skarżącego – została podjęta na podstawie art. 10, 11, 12 i 14 Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 lutego 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 29, 36, 37 i 38 rozporządzenia wykonawczego z 1 marca 1945 r. do tego dekretu. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu określając ten wniosek jako dotyczący "stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie, której nastąpiło przejęcie nieruchomości ziemskiej, położonej w obrębie Starostwa, na rzecz Skarbu Państwa" W związku z wątpliwościami co do treści zgłoszonego żądania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do skarżącego o sprecyzowanie czy jego zamiarem jest kwestionowanie prawidłowości ("zgodności") przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944r., czy też żąda on stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia 7 listopada 1946r. W piśmie z dnia 1 lipca 2010 r. skarżący oświadczył, że przede wszystkim kwestionuje prawidłowość przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944r. a także wnosi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 2 września 2010 r. podjęło dwa rozstrzygnięcia. Postanowieniem orzekło o zwrocie skarżącemu podania w części dotyczącej kwestionowania prawidłowości przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej wskazując, iż właściwym w sprawie w tym zakresie jest sąd powszechny. Decyzja natomiast odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do kwestionowanej decyzji z dnia 7 listopada 1946 r. Po rozpoznaniu wniosków skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem i decyzją podjętymi w dniu 11 października 2010 r. utrzymało w mocy wcześniejsze swoje rozstrzygnięcia. Uzasadniając stanowisko w kwestii zwrotu podania skarżącemu Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r., na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości te przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości. Przepisy w/w dekretu nie przewidywały jednak wydania decyzji administracyjnej w sprawie "przejścia" nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, lecz jedynie protokolarne objęcie w zarząd nieruchomości (art. 6 dekretu). Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) ustanowił kompetencje wojewódzkich urzędów ziemskich do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e tego dekretu. Z dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu postanowienia wynika, że Kolegium przyjęło, iż w aktualnym stanie prawnym kwestionowanie prawidłowości przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej nie może nastąpić w trybie administracyjnym, lecz wyłącznie na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Na uzasadnienie swojego stanowiska Kolegium powołało się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt sygn. akt P 107/08 umarzające postępowanie w sprawie oceny zgodności z Konstytucją § 5 w/w rozporządzenia ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał stwierdził, iż w aktualnym stanie prawnym, a więc również do roszczenia takiego jak zgłoszone w niniejszej sprawie, do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia z 1945r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. W związku z powyższym, SKO uznając że żądanie S. A. określone we wniosku z dnia 25 listopada 2009 r. a doprecyzowane w późniejszych pismach jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwróciło podanie wnoszącemu informując jednocześnie, ze właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. A. wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 11 października 2010 r. zarzucając, iż nie było podstaw do zwrotu podania. W ocenie skarżącego "trudno założyć, iż Minister Skarbu Państwa nie ma rozeznania co do właściwości organów w RP". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek jej uwzględnienie następuje z innych powodów niż wskazane przez skarżącego. W istocie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do podjęcia postanowienia przewidzianego w obowiązującym w dacie jego wydania art. 66 § 3 kpa, ale nie z tego względu że –jak wywodzi skarżący- rację ma Minister Skarbu Państwa, lecz z tego względu, iż wadliwie uznało w oparciu o przywołane postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. że w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości na drodze postępowania administracyjnego stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpadała czy nie pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Z drugiej strony trudno zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że wydając rozstrzygnięcie kierowało się stanowiskiem Trybunału. Należy nadmienić, że po wydaniu przez Trybunał tego postanowienia również wojewódzkie sądy administracyjne w kilku rozstrzygnięciach stwierdziły nieważność decyzji wydanych w oparciu o § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. ( np. wyroki WSA w Warszawie w sprawach o sygnaturach IV SA/Wa 212/10, IV SA/Wa 1455/08, IV SA/Wa 186/10, IV SA/Wa 313/10, https://cbois.nsa.gov.pl). Autorytet Trybunału, jego pozycja ustrojowa przemawiały za prawidłowością przyjętego poglądu. Stanowisko Trybunału zostało jednak zweryfikowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w niej, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) ,może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w sklad nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). W obszernym uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zweryfikował stanowisko sądów administracyjnych o "mocy powszechnie obowiązującej" postanowienia Trybunału z 1 marca 2010 r. Stwierdził, iż nie jest to "orzeczenie" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Następnie przedstawił argumentację przemawiającą za słusznością przyjętej tezy. Wobec tego, iż przedmiotowa uchwała wraz z uzasadnieniem jest publikowana i dostępna m. in. w Internecie (https:// cbois.nsa.gov.pl) zbędnym jest przytaczanie zaprezentowanych w niej wywodów prawnych. Należy jedynie wskazać- co ma także istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy – że w omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko potwierdził istnienie drogi administracyjnej dla orzekania o prawidłowości przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej ale również wyjaśnił i dogłębnie zanalizował inny problem, a mianowicie przesądził jednoznacznie który organ administracji publicznej w obecnych realiach ustrojowych pełni funkcję odpowiadającą wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu uprawnionemu do rozstrzygania spraw o podpadaniu konkretnej nieruchomości pod przepisy dekretu PKW. Organem tym jak wywiódł NSA jest organ administracji rządowej – wojewoda. Szczegółowa analiza obowiązujących w tej kwestii przepisów na przestrzeni lat począwszy od dekretu PKWN z 15 sierpnia 1944 r. o organizacji wojewódzkich i powiatowych urzędów ziemskich ( Dz. U. Nr 2, poz. 4) do chwili obecnej zawarta jest również w publikowanym uzasadnieniu omawianej uchwały, stąd zbędnym jest jej przytaczanie w niniejszym uzasadnieniu. Na zakończenie należy też dodać, że stanowisko NSA zawarte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. o obowiązywaniu drogi administracyjnej w sprawach dotyczących podpadania danej nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej zostało potwierdzone późniejszą uchwałą Sądu Najwyższego z 18 maja 2011 w sprawie III CZP 21/11 dostępnej również na stronie internetowej tego Sądu. Reasumując w rozpatrywanej sprawie pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażony w oparciu o w/w postanowienie Trybunału Konstytucyjnego okazał się wadliwy. Nie było podstaw do zastosowania art. 66 § 3 kpa. Kolegium powinno było postanowieniem podjętym na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać podanie Wojewodzie, jako organowi właściwemu. Obecnie -z uwagi na zmianę od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmienia art. 65 § 1 kpa- Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczyni to bez konieczności wydania postanowienia zawiadamiając jedynie o przekazaniu skarżącego. Zawiadomienie to stosownie do wymogu art. 65 § 1 kpa powinno być uzasadnione. Na zakończenie trzeba wyjaśnić skarżącemu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu przekazanego przez Ministra podania prawidłowo zażądało sprecyzowania treści wniosku. Sformułowanie bowiem żądania jako żądanie "stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której nastąpiło przejęcie nieruchomości ziemskiej" jest wadliwe i wzajemnie sprzeczne. Jak słusznie wyjaśniło Kolegium przejęcie nieruchomości w trybie dekretu nie następowało na podstawie decyzji administracyjnej, lecz z mocy samego prawa. Decyzja w przedmiocie klasyfikacji i szacunku wydana w dniu 7 listopada 1946 r. odnosiła się już do nieruchomości Skarbu Państwa i była konsekwencją uprzedniego jej przejęcia. W dalszym toku postępowania już przed właściwym organem Wojewodą skarżący powinien zrewidować swoje stanowisko, albowiem faktycznie jedyną możliwość "odzyskania" całości lub części przejętej nieruchomości daje mu tryb uregulowany w § 5 i nast. powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego oczywiście pod warunkiem wykazania okoliczności wykazujących nie podpadanie nieruchomości pod dekret. Z powyższych względów uznając, że postanowienia podjęte przez SKO naruszały art. 66 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na to, iż wyrokiem z dnia 3 czerwca 2011 r. w sprawie II SA/Gd 952/10 Sąd stwierdził nieważność wydanych przez SKO decyzji odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z 7 listopada 1946 r. dotyczącej podziału i klasyfikacji nieruchomości uznając, że właściwym do rozpatrzenia tego żądania jest również Wojewoda, to po uprawomocnieniu się orzeczeń Sądu podanie w całym zakresie (odnoszące się do sprawy prawidłowości przejęcia nieruchomości i do sprawy o unieważnienie decyzji) winno jednym zawiadomieniem być przekazane Wojewodzie (art. 65 § 1 kpa w związku z art. 66 § 1 kpa a contrario) .