II SA/Gd 953/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2024 r., nr SKO Gd/1553/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej D. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. K. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: organ odwoławczy, Kolegium) z dnia 22 lipca 2024 r. nr SKO Gd/1553/24, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 29 stycznia 2024 r. nr GOPS.525.168.ŚP.01.2024, którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem J. K.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem J. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr 8211/3187/23214/23 z dnia 29 września 2023r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w M.. W dniu 5 stycznia 2024 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że D. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Mąż wnioskodawczyni choruje na niedokrwistość mózgu, podwyższone ciśnienie, cukrzycę, problemy neurologiczne, niedrożność i zwężenie tętnic mózgowych, problemy z poruszaniem się przez połowiczny niedowład lewostronny po trzecim udarze. Wnioskodawczyni oświadczyła, że wykonuje następujące czynności przy mężu: pomoc przy wstawaniu, przygotowanie posiłków, umawianiu wizyt lekarskich, wykonywanie zabiegów higienicznych, robienie zakupów, sprzątanie pokoju, pomiary ciśnienia i cukru, dawkowanie lekarstw, pomoc przy kąpieli, obcinaniu paznokci, przygotowaniu ubrania, pranie odzieży, zmiana pościeli, wychodzenie na spacer. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ten zakres opieki nie jest na tyle duży aby uniemożliwić wnioskodawczyni wykonywanie pracy zarobkowej, chociażby w połowie minimalnego czasu pracy, a wykonywane czynności są zwykłymi czynnościami życia codziennego i przy odpowiedniej organizacji skarżąca mogłaby taką opiekę sprawować. Ponadto, z oświadczenia D. K. wynika, że na chwilę obecną J. K. porusza się samodzielnie po mieszkaniu, sam je, próbuje się sam ogolić, chodzi do toalety, ubiera się sam. W ostatnim czasie wnioskodawczyni podjęła pracę (od 24.10.2023r. do 23.11.2023r.) przy roznoszeniu ulotek na terenie miast oddalonych od ich zamieszkania kilkanaście kilometrów (M., D., S.), a w tym czasie mężem zajmowały się dzieci (dwie córki i syn) którzy na zmianę tę opieki sprawowali, pomagali J. K. we wszystkich czynnościach których tej opieki wymagał. Organ pierwszej instancji stwierdził też, że świadczenie pielęgnacyjne będzie traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a nie rekompensata za rezygnację z pracy w związku z opieką nad osobą bliską. W konsekwencji decyzja z dnia 29 stycznia 2024 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na dwa powody: po pierwsze, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia oraz po drugie, zakres sprawowanej opieki nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwiał skarżącej podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1b i ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023r., poz. 390 ze zm.) nazwanej dalej "ustawą" lub "u.ś.r.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Mimo to w ocenie Kolegium, decyzja odmowna była uzasadniona z powodu niespełnienia wynikającej z art. 17 ust. 1 tej ustawy przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem i ocenę tę organ odwoławczy podzielił. Skarżąca w toku postępowania sama przyznała, że stan zdrowia męża nie wymaga stałej długotrwałej opieki skoro w znacznym zakresie tej opieki nie wymaga, wiele czynności wykonuje samodzielnie. Skarżąca przyznała, że podjęła nawet próby zatrudnienia w dość dużej odległości od miejsca zamieszkania, a opiekę nad mężem w tym czasie zapewniały dzieci (dwie córki i syn). Z wyjaśnień skarżącej wynika też, że opieka nad mężem to głównie zwykłe czynności dnia codziennego oraz przyznała, że po rehabilitacji nastąpiła poprawa zdrowia męża i zwiększyła się w związku z tym jego samodzielność w funkcjonowaniu, co zmniejszyło jej zakres opieki nad jego osobą. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zaistnienie sytuacji określonej wskazanym przepisem sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem tego przepisu było częściowe wynagrodzenie - poprzez ww. świadczenie - osobom zdolnym do pracy - faktu rezygnacji z tego zatrudnienia (lub niepodejmowania zatrudnienia), z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to zatem świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Tym samym analiza istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Przede wszystkim istotny jest stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które jest w stanie wykonać samodzielnie a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki. Przy czym ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza w żadnej mierze kwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). W świetle utrwalonego orzecznictwa opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczy tylko i wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 996/21; w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 795/20). Zatem organy są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do przeprowadzania takich analiz, a umocowanie to wynika z art. 17 ust. 1 ustawy. Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Weryfikacji zatem wymagało to, czy rzeczywiście zakres czynności opiekuńczych świadczonych wobec męża uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Z ustaleń faktycznych wynika, że mąż skarżącej choruje przewlekle na niedokrwistość mózgu, nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, problemy neurologiczne – niedrożność i zwężenie tętnic mózgowych. Najistotniejsze ograniczenie w codziennym funkcjonowaniu męża skarżącej związane jest z niedowładem połowicznym lewostronnym wskutek trzech niedokrwiennych udarów. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 5 stycznia 2024 r. wynika, że aktualnie, dzięki rehabilitacji, J. K. porusza się samodzielnie po mieszkaniu, sam wstaje, chodzi do toalety i się ubiera. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki przygotowuje mężowi posiłki i je podaje, pomaga w kąpieli i ubraniu się, przygotowuje i podaje leki, mierzy ciśnienie, mierzy poziom cukru, sprząta, robi zakupy, pomaga w załatwianiu spraw związanych z wizytami u lekarza. W ocenie Sądu, z tak ustalonego stanu faktycznego wynika, wbrew temu co przyjęło Kolegium, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie. Schorzenia, na jakie cierpi J. K. - niedokrwistość mózgu, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, niedrożność i zwężenie tętnic mózgowych, trzy przebyte udary – wymagają monitorowania jego stanu zdrowia przez osobę drugą. O tym, że J. K. nie może pozostawać w domu sam, świadczy okoliczność, że w czasie, gdy skarżąca podjęła zatrudnienie, J. K. zajmowały się dzieci. Również pracownik socjalny odnotował w wywiadzie środowiskowym, że J. K. wymaga opieki i pomocy żony, dodając, że "nie są to wszystkie czynności jakie wskazała Pani D. K.", co wskazuje, że według obserwacji pracownika zakres tych czynności jest nawet szerszy, aniżeli wynikałoby to z oświadczenia skarżącej. Nie można zgodzić się z oceną Kolegium, że skarżąca może podjąć zatrudnienie, skoro z ustaleń wynika, że J. K. nie może pozostawać w domu sam. Nie można wymagać od skarżącej aby podjęła zatrudnienie a opiekę nad mężem scedowała na innych członków rodziny, jeżeli sama takiego wyboru dokonywać nie zamierza. Organ zobligowany jest do ustalenia, czy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia bądź go nie podejmuje, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Przepisy ustawy nie uzależniają przyznania świadczenia od ustalenia czy inne osoby są w stanie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Istotne są więc osobiste starania osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia, a te w tej sprawie wątpliwości nie budzą. Mąż skarżącej niewątpliwie wymaga stałej opieki, a skarżąca mu taką opiekę zapewnia, a podczas swojej nieobecności zapewnia mu opiekę innych osób, co potwierdza, że mąż skarżącej nie może pozostawać sam bez opieki. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że zakres koniecznej opieki uwarunkowany schorzeniami na jakie cierpi mąż skarżącej wymaga w zasadzie stałej obecności osoby trzeciej służącej niezbędną pomocą w razie potrzeby. Niezależnie od powyższego, skarżąca nie tylko monitoruje stan zdrowia męża, mierząc ciśnienie, poziom cukru, ale też wykonuje szereg innych czynności związanych z opieką nad mężem, opisanych przez organ, takich jak pomoc w czynnościach dnia codziennego, podawaniu leków, przygotowaniu posiłków. Charakter tych czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Czynności te w tej konkretnej sprawie wyczerpują zatem pojęcie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Jak już wskazywano w orzecznictwie WSA w Gdańsku pod pojęciem "sprawowania opieki" użytym w art. 17 ustawy nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie osoby niepełnosprawnej od jej normalnych, codziennych czynności życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nią. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny. Podsumowując, w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że mąż skarżącej ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżąca zamieszkuje wraz z mężem, który nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i nad którym sprawuje całodobową opiekę. Skarżąca nie podejmuje obecnie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy. Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia. Organy dopuściły się zatem naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy a ponadto naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego opisanym powyżej. Przy czym Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą wynagrodzenie adwokata w wysokości ustalonej w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).