II SA/Gd 980/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, iż uchylona w punkcie pierwszym wyroku decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje radcy prawnemu J. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych, dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 9 lutego 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 10, art. 12 ust. 1 i 2, art. 25, art. 27 ust. 1, 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 1, poz. 7 ze zm. – dalej jako ustawa), Prezydent Miasta orzekł o zwrocie przez A. B. należności z tytułu otrzymanych przez P. B. i D. B. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2008/2009 w kwocie 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami do dnia wydania decyzji w wysokości 650,09 zł i dalszymi odsetkami ustawowymi od dnia 10 lutego 2010 roku do dnia zapłaty, a także wskazał miejsce i termin uiszczenia ww. należności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w okresie świadczeniowym 2008/2009 organ właściwy wierzyciela wypłacił osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 6.000 zł. Do dnia wydania decyzji organ prowadzący postępowanie egzekucyjne nie wyegzekwował od dłużnika alimentacyjnego żadnej należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W związku z powyższym dłużnik alimentacyjny – A. B. jest zobowiązany do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego do dnia zapłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Wskazał, że jest osobą ubogą, bez żadnych szans na znalezienie zatrudnienia. Decyzją z dnia 2 listopada 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 27 ust. 1 - 3 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej wysokość odsetek w kwocie 650 zł oraz w części określającej miejsce i termin uiszczenia należności. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że okoliczność, iż organ prowadzący egzekucję nie wyegzekwował żadnych kwot, nie oznacza, że dłużnik jest zwolniony z obowiązku zwrotu należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń alimentacyjnych wraz z ustawowymi odsetkami. Ten obowiązek ciąży na nim aż do całkowitej spłaty zobowiązania. Kolegium wskazało na treść art. 27 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela obowiązany był wydać decyzję w sprawie zwrotu przez A. B. wypłaconych jego synom świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Kolegium pouczyło także odwołującego się, że ze stosownym wnioskiem w sprawie umorzenia należności z tego tytułu powinien zwrócić się do organu właściwego wierzyciela, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy. Kolegium przyjęło przy tym, iż organ nie orzeka o wysokości odsetek, ponieważ są one określone ustawowo, może jedynie stronę poinformować o ich wysokości, jednakże nie może czynić tego w sentencji decyzji. Również nie może w tym miejscu zostać zawarta informacja o miejscu i terminie uiszczenia należności. Sentencja decyzji może bowiem zawierać jedynie treści dotyczące praw lub obowiązków stron. Dlatego też - w zakresie określenia wysokości odsetek oraz miejsca i terminu uiszczenia należności, decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, a postępowanie umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zwrócił się o umorzenie wszelkich należności z tytułu długu alimentacyjnego i nieobciążanie go nimi w przyszłości, dopóki jego sytuacja majątkowa nie poprawi się. W jego ocenie, zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i ignoruje jego potrzeby i możliwości materialna, a przepisy, na podstawie których została wydana, są niekonstytucyjne, ponieważ zezwalają na obciążanie osób ubogich nadmiernymi należnościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2011 roku referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym przez ustanowienie radcy prawnego. Na rozprawie w dniu 19 maja 2011 roku pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił organom nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niezastosowanie w sprawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy pomimo wyraźnych wniosków skarżącego. Zarzucił także naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 - 9 k.p.a. Stwierdził, że rozstrzygnięcia z art. 27 i art. 30 ustawy nie powinny znaleźć się w jednej decyzji, ale już organ I instancji powinien skarżącego pouczyć o treści art. 30 ustawy. Wniósł ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu oświadczając, że nie zostały one uiszczone w żadnej wysokości. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta o zwrocie przez A. B. należności z tytułu otrzymanych przez P. B. i D. B. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami, w części określającej wysokość odsetek w kwocie 650 zł oraz w części określającej miejsce i termin uiszczenia należności. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Sąd - mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zmuszony był zatem ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jej wydania. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie był natomiast uprawniony do orzeczenia w sprawie umorzenia jego należności określonych w tej decyzji i nieobciążania go na przyszłość tego typu należnościami. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona przez A. B. decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wydać decyzję merytoryczno-reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto - na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy jest zatem obowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania pierwszej instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83, Gospodarka Administracja Państwowa 1987/5 str. 43; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 12/96, LexPolonica nr 338858; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, Baza Orzeczeń LEX nr 209493; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 390/07, Baza Orzeczeń LEX nr 337009). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie uchylającej decyzję organu pierwszej instancji bez określenia swojego stanowiska w sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z tego rozwiązania można bowiem skorzystać tylko w przypadkach gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zauważyć także, iż art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wyłączona jest zatem możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. prowadząca do wniosku, że daje on podstawę tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest wykładnią contra legem (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Wydanie 6. Warszawa 2004, str. 597-598). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Kolegium w swym rozstrzygnięciu ograniczało się wyłącznie do częściowego uchylenia decyzji organu I instancji. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej wysokość odsetek w kwocie 650 zł oraz w części określającej miejsce i termin uiszczenia należności i - wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, w tym zakresie nie określiło w rozstrzygnięciu decyzji swojego stanowiska w sprawie, np. umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji lub orzekając co do istoty sprawy. Bezzasadnie przy tym Kolegium, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, uznało za bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zawartego w decyzji organu I instancji określenia wysokości odsetek. Należy w tym miejscu zauważyć bowiem, iż gdyby zaakceptować opisane powyżej rozstrzygnięcie Kolegium, doszłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostałaby decyzja organu I instancji nie zawierająca pełnego rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie z rozstrzygnięcia organu I instancji zwrotu dotyczącego określenia wysokości odsetek należnych do dnia wydania decyzji spowodowałoby bowiem, iż rozstrzygnięcie w sprawie brzmiałoby następująco: "o zwrocie należności z tytułu otrzymanych przez P. B. i D. B. świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2008/2009 w kwocie 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami do dnia wydania decyzji (...) i dalszymi odsetkami ustawowymi od dnia 10 lutego 2010 roku do dnia zapłaty". Brak byłoby zatem rozstrzygnięcia dotyczącego tego za jaki okres (okresy) należy liczyć odsetki do dnia wydania decyzji. Ponadto niezasadnie Kolegium przyjęło, iż rozstrzygnięcie organu jest błędne ponieważ: "organ nie orzeka o wysokości odsetek, są one bowiem ustalone ustawowo". W niniejszej sprawie organ I instancji - ustalając wysokość odsetek od należności głównej na dzień wydania decyzji na kwotę 650,09 zł (a nie 650 zł - jak przyjęło Kolegium) nie dokonał bowiem zmiany stopy procentowej odsetek ustawowych (z niczego to nie wynika), a jedynie obliczył należne (według niego) odsetki ustawowe na dzień wydania decyzji. Art. 27 ust. 1 i 1a ustawy stanowi, iż dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Przy czym odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 ustawy - organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika ustawowy obowiązek dłużnika alimentacyjnego zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 27 ust. 1) oraz obowiązek organu wydania stosownej decyzji o zwrocie świadczeń w sytuacji, gdy zakończy się okres wypłaty alimentów z funduszu alimentacyjnego lub zostanie uchylona decyzja przyznająca świadczenia z funduszu alimentacyjnego (art. 27 ust. 2). Analiza powyższych przepisów pozwala nadto na stwierdzenie, iż decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy zostały wypłacone świadczenia, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń. Na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 27 ust. 2 organ nie może badać zarówno sytuacji majątkowej zobowiązanego, jak i oceniać potencjalnej możliwości wykonania decyzji. Nie jest to regulacja niekonstytucyjna, ponieważ - zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 i 3 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć w drodze decyzji administracyjnej jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. Przepis ten reguluje jednak odrębne postępowanie i na etapie niniejszego postępowania nie znajduje zastosowania, aby bowiem można było zastosować ten przepis, należności dłużnika muszą zostać najpierw ustalone ostateczną decyzją. Z tych też przyczyn twierdzenie pełnomocnika skarżącego, zgodnie z którym podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji mógłby stanowić fakt niepouczenia dłużnika o treści art. 30 ust. 2 i 3 ustawy było niezasadne. Nie budzi również wątpliwości Sadu, iż w decyzji ustalającej należności dłużnika powinien zostać przedstawiony sposób ustalenia wysokości tych należności oraz winno zostać wyraźnie wskazane od jakich kwot i za jaki okres dłużnik zobowiązany jest zapłacić odsetki ustawowe. Zgodnie bowiem z cytowanym już art. 27 ust. 1 ustawy, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami, przy czym zgodnie z ust. 1a tegoż przepisu odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Powyższe regulacje prawa materialnego jednoznacznie przesądzają o zakresie niezbędnych ustaleń jakie winien poczynić, a następnie uzewnętrznić w uzasadnieniu decyzji, organ administracji, który powinien ustalić nie tylko globalną wysokość wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń, lecz nadto wysokość dokonanych w okresie świadczeniowym poszczególnych wypłat i daty poszczególnych operacji finansowych. Zdaniem Sądu, nie można przy tym uznać, tak jak zrobił to organ odwoławczy, iż naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów będzie wyliczenie już w decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy odsetek należnych na dzień jej wydania, wraz ze wskazaniem na podstawie jakiej stopy procentowej, w jakiej wysokości, od jakich kwot i od jakich dat odsetki te są obliczone. Z powyższych przepisów wynika bowiem jedynie, że organ może albo w rozstrzygnięciu wskazać należność główną i kwoty od jakich będą naliczane ustawowe odsetki od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty kolejnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia zapłaty, albo - oprócz ustalenia należności głównej, sam obliczyć odsetki ustawowe należne na dzień wydania decyzji i podać je jako kwotę należną do zwrotu, a dalszych odsetek zażądać od należności głównej od dnia następnego po dacie wydania decyzji do dnia zapłaty. Organ nie może jedynie, bo nie ma ku temu podstawy prawnej, naliczać odsetek od odsetek. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja organu II instancji winna zostać uchylona - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ organ odwoławczy zawarł w niej rozstrzygnięcie nieprzewidziane w przepisach art. 138 k.p.a., naruszając ten przepis postępowania w sposób, który miał niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył przy tym, iż wykazanie powyższej niezgodności zaskarżonej decyzji odwoławczej z przepisami postępowania sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd dalszych kwestii zgodności tego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji z przepisami prawa materialnego. Wpierw bowiem - ponownie rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium musi prawidłowo ją rozstrzygnąć, wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a., które winno zostać należycie uzasadnione, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przyznał radcy prawnemu J. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 295,20 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż skarżący nie poniósł kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części. Orzeczenie o kosztach Sąd wydał na podstawie art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).