II SAB/Gd 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego P. P. z dnia 15 marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. P. na bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu, złożonego przez skarżącego, wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 15 marca 2016 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek P. P. – Przewodniczącego Klubu Radnych [...] o udostępnienie, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: "treści ugody zawartej w lutym br. Przed Sądem Pracy w S. z byłym Komendantem Straży Gminnej Panem J. K.". W odpowiedzi, pismem z dnia 29 marca 2016 r., Sekretarz Gminy poinformował wnioskującego, że: "Urząd Gminy nie posiada przedmiotowej ugody". Z uwagi na nieotrzymanie treści wnioskowanej ugody, w dniu 29 maja 2016 r. (data stempla pocztowego), wnioskujący złożył skargę w niniejszej sprawie, domagając się: zobowiązania Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązania Wójta Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; wymierzenia Wójtowi Gminy grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący uważa bowiem, że Wójt Gminy, rozpoznając złożony przez niego wniosek, naruszył art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił, po uprzednim upewnieniu się, że powyższa ugoda została faktycznie podpisana, skontaktował się z Sekretarzem Gminy, który w rozmowie telefonicznej stwierdził, że przedmiotowa ugoda znajduje się u pełnomocnika Gminy i musi spytać czy może ją udostępnić, obiecując przy tym kontakt dnia następnego. Pomimo tego zapewnienia do kontaktu nie doszło a treść wnioskowanej ugody nie została mu udostępniona. W dniu 21 kwietnia 2016 r. skarżący wezwał więc Wójta Gminy do ujawnienia żądanej informacji publicznej w terminie do dnia 25 kwietnia 2016 r., na co organ również nie zareagował. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, wskazując, że jest ona bezzasadna, gdyż skarżącemu udzielono odpowiedzi na złożony wniosek zgodnie ze stanem faktycznym i z zachowaniem terminu. Wójt wskazał, że udostępnienie treści żądanej ugody było niemożliwe, gdyż nie jest w jej posiadaniu. Jak wyjaśnił, wnioskowana ugoda pomiędzy byłym pracownikiem – Komendantem Straży Gminnej J. K. a Wójtem Gminy została zawarta przed Sądem Rejonowym w S. w dniu 3 marca 2016 r. Sąd nie doręcza jednak stronom z urzędu kopii takiej ugody a Wójt we własnym zakresie nie występował do Sądu o jej doręczenie. O fakcie tym skarżący został zaś dwukrotnie poinformowany tj. w odpowiedzi na wniosek oraz w rozmowie telefonicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wniosek P. P. z dnia 15 marca 2016 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy uprawnia zaś do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie, wystąpiły podmiotowe i przedmiotowe przesłanki warunkujące udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji. Przede wszystkim, Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Ponadto, żądana treść ugody zawartej przed Sądem Pracy pomiędzy były pracownikiem – Komendantem Straży Gminnej J. K. a Wójtem Gminy, stanowiąca rodzaj umowy cywilnoprawnej, jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym, informacja publiczna dotyczy sfery faktów i jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). W szczególności zaś, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, o: podmiotach władzy publicznej, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f); zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a); danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych a w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a); majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c). W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono ponadto, że informacją publiczną jest treść umów cywilnych, jak i ugody oraz treść orzeczeń sądów w sprawach publicznych, w których jedną ze stron była jednostka samorządu terytorialnego lub jej organ (zob. P. Brzozowski, Pojęcie informacji publicznej, LEX/el 2010 r.). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlegają przy tym wszystkie umowy cywilnoprawne, których jedną ze stron jest podmiot wykonujący zadania władzy publicznej, nawet jeżeli ich wykonywanie nie skutkuje wydatkowaniem środków publicznych. Jeżeli zatem jest faktem zawarcie umowy przez podmiot publiczny to treść tej umowy z całą pewnością stanowi informację publiczną (zob. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 274 – 275). Jednocześnie, w ocenie Sądu, uznać należy, że Wójt Gminy, posiada żądaną wnioskiem skarżącego informację, co czyni go podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim zauważyć bowiem należy, że skarżący w złożonym wniosku żądał: "udostępnienia treści ugody". Z kolei, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z przepisów ustawy wynika przy tym, że w ramach formy wnioskowej wnioskodawca może żądać udostępnienia mu informacji w dwojaki sposób: a) przez opis pewnych faktów będących przedmiotem wniosku – przez co rozumieć należy treść informacji publicznej albo b) przez umożliwienie zapoznania się ze źródłem opisu tych faktów – przez co rozumieć należy treść i postać informacji publicznej. Reasumując, przekazanie treści dokumentu to umożliwienie zapoznania się z jego zawartością bez przekazywania jego kopii, natomiast przekazanie treści i postaci dokumentu oznacza otrzymanie do wglądu całej postaci dokumentu w wersji, w jakiej został on sporządzony (zob. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 217 - 221). Tym samym wniosek skarżącego powinien być załatwiony przez podmiot zobowiązany poprzez poinformowanie wnioskującego o treści zawartej ugody a nie poprzez przekazanie mu odpisu czy też kopii dokumentu potwierdzającego jej zawarcie. Ponadto, w złożonej w niniejszej sprawie odpowiedzi organu na skargę Wójt potwierdził fakt zawarcia w dniu 3 marca 2016 r. przed Sądem Rejonowym ugody z byłym pracownikiem – Komendantem Straży Gminnej J. K. Wójt był zatem stroną tej ugody. Zgodnie zaś z art. 917 kodeksu cywilnego przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Co więcej, jak wskazuje się w doktrynie, ugoda jest umową, która umożliwia likwidowanie konfliktów na drodze kompromisu, bez konieczności odwoływania się i angażowania osób trzecich (sąd, arbitraż), bez konieczności prowadzenia, zwykle żmudnego, kosztownego oraz sformalizowanego postępowania, również dowodowego (zob. A. Kidyba (red.),Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, wyd. II, Opublikowano LEX 2014). Już z samej istoty ugody wynika więc, że strona, która ją zawarła powinna znać jej treść. Pomimo zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek do udzielenia żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 15 marca 2016 r. informacji Wójt Gminy nie załatwił tego wniosku w wymaganej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, formie tzw. faktycznego działania. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno – technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja, przy czym jeżeli spełniony jest warunek przedmiotowy i podmiotowy możliwe jest również wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Jedynie, gdy żądana informacja publiczna nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, zobowiązany do jej udzielenia zawiadamia o tym wnioskodawcę w formie pismem informacyjnego. Przy czym, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Niezałatwienie wniosku skarżącego w prawidłowej formie świadczy o bezczynności Wójta Gminy. Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Co więcej, z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, lecz także, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynności podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie, co do jego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia, jak i jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 693/13, LEX nr 1502634). Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta, była następstwem mylnej oceny wniesionego przez skarżącego wniosku w kontekście formy żądanych przez niego informacji a więcej błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia 29 marca 2016 r. Wójt Gminy odpowiedział bowiem na wniosek skarżącego stwierdzając w nim, że nie posiada przedmiotowej ugody. Za rażące naruszenie przepisów można zaś uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11). Również z uwagi na powyższe, Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosek w tym zakresie oddalił. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny nie byłoby uzasadnione ani celowe, z punktu widzenia represyjnego jaki i prewencyjnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.