II SAB/Gd 105/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. C. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie zasiłku rodzinnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz I. C. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych, 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. I. C. wniosła w dniu 29 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie zasiłku rodzinnego na córkę M. C. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 20 sierpnia 2019 r. I. C. (dalej: skarżąca, strona) złożyła w Urzędzie Gminy w Sierakowicach wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres 2019/2020. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy Sierakowice przekazał ww. wniosek do Wojewody Pomorskiego w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismo wpłynęło do Wojewody w dniu 10 września 2019 r. W dniu 18 sierpnia 2020 r. Wojewoda wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących ojca dziecka, S. C. Jednocześnie wezwano stronę o dokumenty: zaświadczenia od pracodawcy lub kopie kontraktów S. C., oświadczenie o określeniu państwa, w którym odprowadzane są składki społeczne i zdrowotne z tytułu zatrudnienia za granicą. Wnioski zostały ponowione: pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. do ZUS, pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. do strony. Z nadesłanej przez ZUS w piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. (data wpływu 21 grudnia 2020 r.) odpowiedzi wynikało, że postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia właściwego ustawodawstwa za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2020 r. pozostawało w toku. Następnie, w dniu 19 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo ZUS z informacją, że zakończono postępowanie w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do S. C. Zgodnie z tą informacją, ZUS odmówił wydania zaświadczenia A1 za okresy od 1 sierpnia 2015 r. do 31 lipca 2020 r. oraz wycofał zaświadczenie wydane na okres od 10 sierpnia 2015 r. do 31 lipca 2016 r. - w związku ze stwierdzeniem, że S. C. w okresie od 10 sierpnia 2015 r. do 30 grudnia 2019 r. oraz od 3 marca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. podlegał ustawodawstwu szwedzkiemu. W związku z powyższym, pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Wojewoda Pomorski poinformował Wójta Gminy Sierakowice, że do sprawy I. C. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 sierpnia 2015 r. do 31 grudnia 2019 r., od 1 kwietnia 2020 r. do 31 lipca 2020 r. oraz od 1 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Następnie w dniu 15 września 2021 r. Wojewoda Pomorski wydał decyzję nr 000422/ZR/08/2022 w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku dyferencyjnego za okresy, do których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od 1 listopada do 31 grudnia 2019 r., od 1 kwietnia do 31 lipca 2020 r., od 1 października do 31 października 2020 r. We wniesionej w dniu 29 sierpnia 2022 r. skardze I. C. zarzuciła organowi bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego. Podniosła, że postępowanie toczy się ponad 4 lata. Wskazała też, że na prośbę pracownika organu wyrażoną w rozmowie telefonicznej wycofała wniesione półtora roku wcześniej ponaglenie, a mimo to nadal oczekuje na rozstrzygnięcie. W konsekwencji skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 12.000 zł. W odpowiedzi na skargę sporządzonej w dniu 30 września 2022 r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z tego powodu, że postępowanie administracyjne zostało zakończone - już po wniesieniu skargi administracyjnej. Z tego samego powodu, zdaniem Wojewody, żądanie wymierzenia organowi grzywny nie jest zasadne, nadrzędnym celem tego środka jest bowiem doprowadzenie do zakończenia postępowania, co już miało miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Kontroli Sądu podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Wojewodę w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 20 sierpnia 2019 r. o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na córkę M. C. W związku z tym, że ojciec dziecka pracował za granicą, wniosek ten został przekazany przez Wójta Gminy Sierakowice do Wojewody w celu przeprowadzenia procedury koordynacji, wpływając do organu w dniu 10 września 2019 r. Stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2022r., poz. 615), w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami, w tym informacjami dotyczącymi sprawy, wojewodzie. W tym przypadku wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 za okres, o którym mowa w ust. 3 (art. 23a ust. 4). Powołanymi przepisami nie określono szczególnego trybu postępowania, a zatem w sprawach wydawanych na podstawie tych przepisów zastosowanie znajdowały ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw, określonych w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że terminy załatwienia sprawy wynikające z powyższych przepisów nie zostały przez organ dochowane. Dokumentacja sprawy I. C. została przekazana przez Wójta Gminy Sierakowice pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. i wpłynęła do Wojewody w dniu 10 września 2019 r. W dniu 15 września 2022 r., tj. już po wniesieniu skargi, Wojewoda wydał decyzję w przedmiocie zasiłku rodzinnego. Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie tej niewątpliwie miała miejsce bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda bowiem nie rozpoznał sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ani nie wyznaczył nowego terminu rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sytuacja ta oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Sąd wskazuje przy tym, że nie był związany zarzutami skargi i dokonał prawidłowej, stosownej do okoliczności sprawy, kwalifikacji stanu zaniechania po stronie organu jako bezczynności, a nie jak wskazano w skardze, przewlekłości postępowania. Mając na uwadze, że organ załatwił sprawę (wydając decyzję w dniu 15 września 2022 r.) po dniu wniesienia skargi, ale przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku). Nie było natomiast podstaw do oddalenia z tego powodu skargi, o co wnosił Wojewoda w odpowiedzi na skargę. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję konieczne jest oddalenie skargi jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie przed Wojewodą trwało 3 lata, licząc od daty wpływu wniosku do tego organu, co miało miejsce w dniu 10 września 2019 r., do daty załatwienia sprawy, co miało miejsce w dniu 15 września 2022 r. W czasie tym występowały długie okresy braku jakiejkolwiek aktywności organu. Zwraca uwagę, że pierwsza czynność organu po wpłynięciu wniosku została podjęta dopiero po roku (pismami z dnia 18 sierpnia 2020 r. organ zwrócił się do ZUS i strony o udzielenie informacji w sprawie). Czas oczekiwania na odpowiedź z ZUS w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa w stosunku do ojca dziecka, S. C., uznać należy za opóźnienie z przyczyny niezależnej od organu, którego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, stosownie do treści art. 35 § 5 k.p.a. Niemniej jednak już w dniu 23 kwietnia 2021 r. Wojewoda ustalił okresy, do których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tymczasem decyzję kończącą postępowanie w sprawie wydał dopiero w dniu 15 września 2022 r., czyli po upływie półtora roku. Nie bez znaczenia pozostaje też to, że skarżąca wniosła do organu ponaglenie, które po rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu wycofała w dobrej wierze, że jej sprawa zostanie szybko rozstrzygnięta. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających bezczynność w tej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się strona skarżąca. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, co uzupełnia również regulacja zgodnie z którą Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie należy się kwota 1000,00 zł sumy pieniężnej (zamiast nałożenia na organ grzywny), uzasadniona okresem bierności organu i zlekceważeniem prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Wyjaśnić należy, że mechanizm finansowania jednostek budżetowych powoduje, że w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu. Tę funkcję znacznie lepiej pełni przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które ponadto, a może przede wszystkim, jest w stanie zrealizować wynikający z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka obowiązek finansowego zadośćuczynienia. Ten problem zauważył J.P. Tarno, który stwierdza, że: "Wymierzenie grzywny organowi administracji będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. (...). W budżetach tych jednostek, paragraf kary nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze budżetowi państwa przekazać. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm (w określonych przypadkach) istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego (J. P. Tarno, Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy, Doradca Podatkowy z 2018 r., nr 2, s. 11-12). Z tych właśnie względów, Sąd zadecydował o zasądzeniu od organu odwoławczego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - o czym orzekł w punkcie 3 wyroku, zamiast wnioskowanej grzywny – oddalając w tej mierze wniosek w punkcie 4 wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).