II SAB/Gd 107/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę S. do załatwienia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosków skarżącej M. W. o udostępnienie informacji publicznej: z dnia 5 lipca 2012 roku w zakresie punktu oznaczonego literą D, zdanie drugie oraz wniosku z dnia 25 września 2012 roku w zakresie punktu 2. ograniczonego do podpunktów oznaczonych literami a i b, poprzez udostępnienie informacji publicznej albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność Starosty S. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie Staroście S. grzywny, 5. przyznaje ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżącej radcy prawnego K. J. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu, obejmującej należność z tytułu podatku od towarów i usług. W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. M. W. zwróciła się do Starosty z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej poprzez wyjaśnienie dlaczego: "1. Starostwo posiadając wiedzę od 19.09.2007 r., że Minister Rolnictwa nie wyraził zgody na odrolnienie części (1,73 ha) działki nr [[...]] w G., Gmina U., ze względu na występowanie II i III klasy wydało 16.10.2007 r. zezwolenie na budowę decyzją nr [[...]] dla trzech działek (dz. [[...]]-[[...]]), z których dla dwóch ([[...]] II klasa, [[...]] II klasa) nie było zgody na odrolnienie. Starostwo telefonowało w tej sprawie 19.09.2012 r. do Gminy U. i uzyskało odpowiedź, że Minister Rolnictwa nie wyraził w czerwcu 2004 r. zgody na przeznaczenie 1,73 ha dz. 62 na cele nierolnicze, a następnie wystąpiło do Gminy U. na piśmie o wyjaśnienie tej sprawy. Gmina U. pismem z dnia 15.10.2007 r. [[...]] odpowiedziała na zapytania Starostwa potwierdzając brak zgody Ministra Rolnictwa (pismo Ministra Rolnictwa z 09.06.2004 r. [[...]]. 2. Starostwo posiadając taką wiedzę od 19.09.2007 r., potwierdzoną pisemnie 15.10.2007 r. dopiero rok później czyli 7 lipca 2008 r. pismem [[...]] wystąpiło do SKO o unieważnienie decyzji [[...]] o warunkach zabudowy, z 23.07.2007 r. dopuszczając do powstawania domów na w/w działkach? Dlaczego nie podjęto jakichkolwiek kroków w celu unieważnienia zezwolenia na budowę czy unieważnienia decyzji [[...]] z 13.09.2007 r. o wyłączeniu z produkcji rolniczej skoro wydano je z naruszeniem prawa? 3. Starostwo wydawało decyzje o wyłączeniu z produkcji rolnej: - działki nr [[...]] II klasa, niezwracając się do Gminy U. o uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa, - działek nr [[...]] III klasa, [[...]] III klasa, [[...]] III klasa, [[...]] III klasa, posiadając od 19.09.2007 roku wiedzę, że Minister Rolnictwa nie wydal zgody na odrolnienie 1,73 ha/dz. [[...]]. 4. Tożsame dla powyższego pytania, jeśli chodzi o zezwolenia na budowę. Starostwo dopuściło do powstawania domów na dz. [[...]]-[[...]] (aktualnie rozpoczęto na niej prace budowlane), [[...]]. Na dz. [[...]] oraz [[...]] brak na tę chwilę rozpoczętych robót. Natomiast na dz. [[...]] zostały wylane fundamenty i żadnych innych prac budowlanych na razie brak. 5. Starostwo nie reagowało widząc, że Wójt Gminy U. wydaje kolejne, objęte wadą decyzje o warunkach zabudowy dla działek, dla których Minister Rolnictwa nie wydał zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze? 6. Starosta zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla dz. [[...]]-[[...]] w G. postanowienie [[...]] nr [[...]] z dnia 28.12.2009 r. w zakresie melioracji wodnych, podczas, gdy organem właściwym w sprawach melioracji wodnych jest Zarząd Melioracji? Starosta zaopiniował pozytywnie projekt w zakresie melioracji wodnych pomimo, że w decyzji nie ma żadnej wzmianki o melioracji. Gmina zwróciła się wyłącznie do Starosty pismem [[...]] z dnia 16.12.2009 r. o zaopiniowanie projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi o konieczności zwrócenia się do organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. B. Domagam się odpowiedzi na pytanie czy kiedykolwiek w latach 2006 - 2012 Wójt Gminy U. informował Starostę o łamaniu warunków zabudowy przez inwestora dz. [[...]] i niewywiazywaniu się z zapisów tej decyzji ([[...]], z dnia 04.02.2005 r.) dotyczących niewykonania, przed powstaniem pierwszego domu, krótkiego odcinka wjazdu z drogi wojewódzkiej na drogę gminna nr [[...]] oraz drogi wewnętrznej, oznaczonej jako [[...]] wzdłuż drogi gminnej [[...]] ? Zawiadamiam Starostę, że droga wewnętrzna, oznaczona jako [[...]] do dnia dzisiejszego nie została wybudowana przez inwestorów (co naruszyło interes osób trzecich do bezkolizyjnego korzystania z drogi gminnej nr [[...]]) a tym samym od kilku lat są łamane warunki zabudowy. C. W związku z tym, iż inwestorzy nie wykonali drogi wewnętrznej do obecnej chwili czyli złamano warunki zabudowy i notorycznie dewastują ciężkim sprzętem jedyną drogę nr [[...]] a zezwolenia na budowę są wydawane pod rygorem przestrzegania zapisów warunków zabudowy oraz w związku z tym, że do dnia dzisiejszego nie przywrócono prawidłowych stosunków wodnych na gruntach rolnych w G. a także na dz. [[...]], dla której nie ma zgody Ministra Rolnictwa na odrolnienie, rozpoczęto kilka dni temu wykopy pod fundamenty, czyli budowę nowego domu, domagam się cofnięcia zezwolenia na budowę decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej oraz bezwzględnego zakazu wydawania jakichkolwiek, dalszych zezwoleń na budowę do czasu wykonania drogi wewnętrznej oraz odtworzenia poprzednich prawidłowych stosunków wodnych. Domagam się tego samego dla dz. [[...]], na której na tą chwilę wylane są fundamenty. Domagam się powyższych również ze względu na fakt pozbawienia mnie udziału jako strony w całym toku postępowania dotyczącego działek wydzielanych z dz. [[...]]. D. Domagam się podania nazwiska urzędniczki Gminy U., która w rozmowie telefonicznej dnia 19 września 2007 r. poinformowała Starostwo, że Ministerstwo Rolnictwa nie wyraziło zgody na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz nazwiska radcy prawnego, która dnia 29.10.2007 r. wydawała opinię prawną. Proszę o przesłanie mi pisma Starosty [[...]] z dnia 7.7.2008 r. skierowanego do SKO. E. Proszę o przesłanie dokumentacji dotyczącej działki nr [[...]], czyli warunków zabudowy, decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej oraz zezwolenia na budowę, na wskazany adres mailowy. F. Jednocześnie nadmieniam, że sprawę kieruję do SKO w celu podjęcia postępowania o unieważnienie decyzji wyłączających z produkcji rolnej oraz o unieważnienie zezwoleń na budowę spornych działek." W kolejnym piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. M. W. zażądała wyjaśnienia, czy Starosta w zaistniałej sytuacji braku zgody Ministra Rolnictwa na odrolnienie ma zamiar wstrzymać prace budowlane na działce nr [[...]] i kiedy to nastąpi. Domagała się również wyjaśnień w związku z rozpoczęciem postępowania administracyjnego przez Nadzór Budowlany PINB [[...]], dotyczącego rzekomo samowolnego wykonania robót budowlanych przez nią na działce rolnej nr [[...]] w G. polegających na wykonaniu rowu melioracyjnego. Domagała się wyjaśnień, czy Starosta poinformował Nadzór Budowlany, że na jej działce rolnej nr [[...]] nigdy nie przebiegał rów melioracyjny, a rów oznaczony na mapie ewidencyjnej gruntów jej działki jako [[...]] nie jest rowem melioracji wodnej szczegółowej, gdyż nie ma go w ewidencji prowadzonej przez Marszałka Województwa ani w ewidencji Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Czy Starosta udzielił nadzorowi wyjaśnień, że postępowanie dotyczące rowu melioracyjnego na jej działce jest bezprzedmiotowe, gdyż rów, wykonany przeze nią tymczasowo do czasu odtworzenia dotychczasowych prawidłowych stosunków wodnych na gruntach rolnych w G., gmina U., nie jest rowem melioracyjnym a jego wykonanie zgłoszone zostało do Starosty pismem z dnia 10.10.2011 r. Czy Starosta zawiadomił Nadzór Budowlany, że rów, który wykonała nie jest rowem melioracyjnym a do jego wykopania zostałam zmuszona z powodu skandalu notorycznego zalewania od 4 lat gruntów rolnych, w tym mojej nieruchomości, wodami napływającymi powierzchniowo z osiedla mieszkaniowego, nieposiadającego do dziś żadnego odwodnienia. Czy Starosta poinformował Nadzór budowlany, że Wójt Gminy U. świadomie manipuluje faktami w celu ewidentnego szkodzenia wnioskodawczyni i celowo używa określenia rów melioracyjny, wprowadzając tym samym w błąd nadzór budowlany oraz SKO a wcześniej Wojewodę, Ministra Rolnictwa, poseł J. P. oraz WSA w Gdańsku, choć posiada pełną wiedzę, uzyskaną od Starosty pismem z dnia 11.04.2011 r., że rów widniejący na mapach ewidencyjnych rowem melioracyjnym nie jest a jego obecność na mapach nie jest uzasadniona i w dowolnej chwili może zostać zdjęty z ewidencji gruntów. Domagała się od Wójta Gminy U. oraz Rady Gminy wydania jakiegokolwiek postanowienia, decyzji bądź innego aktu, czy podjęcia innej stosownej czynności celem ostatecznego rozstrzygnięta kwestii rowu. Sprawa rowu, pomimo pisma Starosty do Wójta Gminy U., z dnia 11.04.2011 r., nie została do dziś załatwiona. Do tego bezczelnie manipulując zupełnie nową okolicznością, jaką jest wykonanie przez nią tymczasowego rowu jesienią 2011 r., chce ugrać własną bezczynność w kwestii ostatecznego rozstrzygnięcia i udowodnić, że temat rowu powinien zostać załatwiony ostatecznie przez Starostę oraz Nadzór Budowlany. Domaga się zajęcia stanowiska i rzetelnego oraz wyczerpującego wypowiedzenia w powyższej kwestii przez Starostę oraz przesłania niezwłocznie odpowiedzi także do Nadzoru Budowlanego i SKO w terminie 7 dni, licząc od 17 lipca czyli od dnia otrzymania przeze mnie pisma z Nadzoru Budowlanego, informującego o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu rowu melioracyjnego na dz. [[...]]. W odpowiedzi na wnioski M. W. z dnia 5 lipca 2012 r. oraz z dnia 17 lipca 2012 r. Starosta pismem z dnia 20 lipca 2012 r. wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy U. ustalająca warunki zabudowy na działce nr [[...]] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i stanowi podstawę wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta wskazał, że kompetencje samorządu gminnego i powiatowego są odrębne i określone ustawami. Organem weryfikującym decyzje organów gminy nie jest Starosta tylko samorządowe kolegia odwoławcze. W piśmie z dnia 25 września 2012 r. M. W. powtórzyła żądanie odpowiedzi na zadane we wcześniejszej korespondencji pytania, albowiem odpowiedź udzielona pismem z dnia 20 lipca 2012 r. nie wyczerpała tematu i prowadzi do bezczynności organu. Ponadto wniosła o udzielenie niezwłocznej odpowiedzi na pytania: 1. Czy została wykonana, nakazana prawem, dokumentacja techniczna dotycząca drogi wewnętrznej, oznaczonej na mapach jako [[...]] i krótkiego odcinka wjazdu z drogi wojewódzkiej do mającego powstawać osiedla mieszkaniowego na dz. rolnej nr [[...]] w G.? 2. Czy Starostwo, zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy [[...]] z dnia 4.02.2005 r., dotyczącym wykonania, przed powstaniem pierwszego domu, krótkiego odcinka wjazdu z drogi wojewódzkiej na drogę gminną nr [[...]] oraz drogi wewnętrznej, oznaczonej jako [[...]] wzdłuż drogi gminnej [[...]] nakazało wykonanie takiej dokumentacji i na jej postawie wydało inwestorowi decyzję o wykonaniu powyższej drogi? Dodatkowo prosiła o udostępnienia na adres mailowy: [[...]] następujących pism: a) [[...]] Gminy U., z dnia 15.10.2007 roku, skierowanego do Starosty, stanowiącego odpowiedź na zapytania Starostwa, potwierdzające brak zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów dz. [[...]] w G. na cele nierolnicze. b) decyzji [[...]], z dnia 29 sierpnia 2008 r., stwierdzającej unieważnienie decyzji Wójta Gminy. W odpowiedzi na zadane w piśmie z dnia 25 września 2012 r. pytania Starosta pismem z dnia 2 października 2012 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazał to pismo do organu właściwego, to jest Wójta Gminy U. W odniesieniu do prośby o dostarczenie kopii pism Nr [[...]] Gmina U. z dnia 15.10.2007 r. oraz decyzji [[...]] z dnia 29.08.2007 r. Starosta skierował wnioskodawczynię odpowiednio do Urzędu Gminy U. i Samorządowego kolegium Odwoławczego, gdyż Starosta jako organ nie będący autorem tych pism, które otrzymał wyłącznie do wiadomości, nie może ich udostępnić. Skargę na bezczynność Starosty wniosła M. W. wyjaśniając, że pomimo wezwań z dnia 5 lipca 2012 r. oraz 17 lipca 2012 r. skierowanych do Starosty o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące danych indywidualizujących funkcjonariuszy publicznych oraz udostępnienia dokumentów organ nie udzielił właściwej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Wymogów takiej odpowiedzi nie spełnia pismo Starosty z dnia 20 lipca 2012 r. Również na pytania zadane w piśmie z dnia 25 września 2012 r. skarżąca nie uzyskała odpowiedzi. Skarżąca kwestionuje kierowanie jej do innych organów, podczas gdy Starosta dysponuje wiedzą i dokumentacją w zakresie objętym zadanymi przez nią pytaniami. Zarzuciła naruszenie art. 16 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej bądź wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Starosta sprawozdawczo przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskami skarżącej z dnia 5 lipca 2012 r. i 17 lipca 2012 r. oraz z dnia 25 września 2012 r. Organ wyjaśnił, że pismami z dnia 20 lipca 2012 r. oraz z 2 października 2012 r. ustosunkował się do żądań skarżącej powołując się na brak kompetencji w zakresie wniosków skarżącej. Starosta nie podzielił zarzutu braku odpowiedzi na każde z pism wniesionych przez skarżącą, gdyż według niego w ramach kompetencji organ takich odpowiedzi udzielił. Za nietrafny uznano również zarzut naruszenia art. 16 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż organ nie odmówił udzielenia informacji publicznej tylko skierował zainteresowaną do właściwych organów. Wnioskowane informacje znajdują się bowiem w posiadaniu właściwych organów. Starosta odnosząc się do pytań skarżącej zawartych w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. szczegółowo wyjaśnił podnoszone przez nią kwestie. Wskazał, że informację o braku zgody Ministra Rolnictwa na odrolnienie działki nr [[...]] na cele nierolnicze Gmina U. uzyskała przed przystąpieniem do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania. W tym czasie inwestor podzielił działkę nr [[...]] na mniejsze, o pow. ok. 10 arów i wystąpił o warunki zabudowy. Skarżąca nie była stroną tego postępowania. W odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych na działkach wydzielonych z działki nr [[...]] Starosta wyjaśnił, że w sytuacji spełnienia wszystkich wymogów stawianych przez prawo budowlane organy nie mogły odmówić wydania pozwoleń na budowę. Podkreślił również, że Starosta w ramach swoich kompetencji nie ma możliwości ingerowania w działania gminy w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Co do właściwości organów w zakresie uzgodnień czynionych w postępowaniu o warunki zabudowy Starosta wyjaśnił, że Starosta uzgadnia projekt decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Dyrektor Zarządu Melioracji z art. 53 ust. 4 pkt 11 wskazanej ustawy. Starosta podkreślił, że kwestia wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej na drogę gminną leży w kompetencji zarządcy drogi natomiast stan drogi wewnętrznej i drogi gminnej leży w gestii osoby prywatnej i gminy. Z informacji uzyskanych przez starostwo wynika, że inwestor uzyskał pozwolenie na zjazd i w porozumieniu z gminą wykonuje związane z tym prace. W odniesieniu do wniosku o podanie imienia i nazwiska urzędnika Urzędu Gminu U. oraz przekazania pism kierowanych przez Starostę do Kolegium Starosta uznał, że żądania te nie miały podstaw prawnych. Organ wyjaśnił, że w celu uzupełnienia odpowiedzi organu z dnia 20 lipca 2012 r. przesłano skarżącej kopie wnioskowanych przez nią dokumentów. W piśmie procesowym z dnia 4 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej precyzując skargę wskazał, że na żadne z pytań zawartych w pismach skarżącej z dnia 5 lipca 2012 r., 17 lipca 2012 r. oraz 25 września 2012 r. nie uzyskała ona właściwej odpowiedzi ani nie udostępniono jej wnioskowanych dokumentów. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania, co nastąpiło dopiero trzy i pół miesiąca po terminie. Zawarte tam odpowiedzi są niejasne, wymijające i w żadnym stopniu nie satysfakcjonują skarżącej. Pełnomocnik skarżącej podkreśla, że Starosta mając już oficjalnie wiedzę od 2007 r. o braku zgody Ministra na odrolnienie działki nr [[...]] w G. informuje rok później Kolegium o wadliwości tylko jednej spośród kilku wydanych decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na działkach powstałych z podziału działki nr [[...]]. Wyjaśniono, że wyłącznie na część żądania sformułowanego w pkt E pisma z dnia 5 lipca 2012 r. Starosta odpowiedział właściwie, chociaż po terminie, poprzez dostarczenie skarżącej dokumentacji dotyczącej działki nr [[...]], to jest decyzji warunkach zabudowy, decyzji Starosty o wyłączeniu z produkcji rolnej oraz pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepis, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy przyjąć należy, że bezspornie starosta powiatowy, jako organ administracji publicznej (organ władzy publicznej) jest objęty ustawą, a więc zobowiązany do podejmowania na jej podstawie działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Nie stanowią natomiast informacji publicznej opinie i stanowiska, nawet te opracowane i wyrażane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą one faktów, lecz ewentualnych zamierzeń tego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09, dostępny w Internecie, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem jak wynika z powyższego, wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi. Wniosek taki nie może też zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. W trybie dostępu do informacji publicznej nie można również żądać interpretacji znanego stronie dokumentu (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 14-15). Nie mają też charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 610/11, dostępny w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotową skargą M. W. zwalcza bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na szereg pytań związanych z inwestycjami budowlanymi prowadzonymi i planowanymi na działkach powstałych w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [[...]] w G. w Gminie U. Postawione przez nią pytania zmierzały w istocie do wyjaśnienia przyczyn, dla których dokonano wyłączenia nowopowstałych działek z produkcji rolnej pomimo braku zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi udzielanego w trybie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na zmianę przeznaczenia na nierolne i tym samym umożliwiono realizację inwestycji budownictwa mieszkaniowego poprzez ustalanie warunków zabudowy i udzielanie pozwoleń na budowę. W piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. skarżąca dodatkowo wnosiła o podjęcie właściwych działań i wyjaśnień w zakresie postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego wykonania przez nią robót budowlanych polegających na wykonaniu rowu melioracyjnego na jej działce nr [[...]] w G. Analizując przedstawione żądania sąd uznał, że pytania skarżącej zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. w pkt A 1-6 oraz w pkt B, C, D zdanie pierwsze i punkt F, w piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. oraz w piśmie z dnia 25 września 2012 r. w pkt 1 i 2 nie mają charakteru informacji publicznej. Przede wszystkim nie dotyczą sfery faktów, ale zmierzają do wyjaśnienia działań organów zmaterializowanych pod postacią aktów administracyjnych indywidualnych i są wyrazem polemiki skarżącej z podejmowanymi w sprawach indywidualnych decyzjami, kończącymi postępowania, w których nie była ona stroną. Jeśli skarżąca kwestionuje decyzje wydane w odniesieniu do nieruchomości powstałych po podziale działki nr [[...]] w G. to obowiązujące procedury dają jej ku temu możliwość poprzez zainicjowanie trybów postępowań nadzwyczajnych. Prawa do informacji nie można natomiast nadużywać, a składane wnioski nie mogą służyć realizacji osobistych subiektywnych celów wnioskodawcy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien dotyczyć sfery faktów, a nie sfery intencji organów władzy publicznej, które przyświecają im przy podejmowaniu konkretnych działań. Nadto, z treści punktu C pisma z dnia 5 lipca 2012 r. wynika, że skarżąca domaga się "cofnięcia zezwolenia na budowę", co nie może skutkować odpowiedzią w trybie ustawy. W odniesieniu do punktu F tego pisma, jego treść nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie stanowi on żądania udostępnienia informacji publicznej, lecz przedstawia zamiar samej strony co do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, przed innym organem. Z kolei w piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. skarżąca domagała się podjęcia przez Starostę działań w jej indywidualnej sprawie toczącej się przed nadzorem budowlanym, podobne żądania w tym piśmie sformułowała wobec Wójta Gminy U. i Rady Gminy, przy czym bezczynnością obciąża Starostę. W odniesieniu do działań, których skarżąca oczekiwała od Starosty w związku ze sprawą samowoli w zakresie rowu melioracyjnego na działce nr [[...]] stanowiącej jej własność stwierdzić należy, że sprawa samowoli budowlanej należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a postępowanie toczące się w tym przedmiocie z urzędu stanowi jedyne właściwe forum do przedstawiania przez skarżącą swoich racji i argumentów. Instytucja dostępu do informacji publicznej nie może zastępować przysługujących skarżącej jako stronie postępowania uprawnień procesowych: do prezentowania swojego stanowiska, ustosunkowywania się do stanowiska organów czy żądania od nich wyjaśnień w sprawie. Żądane przez nią informacje w powyższym zakresie nie należą do kategorii informacji publicznej. Za informację publiczną w ocenie sądu nie można było również uznać danych osobowych pracownika Urzędu Gminy U., która jakoby poinformowała w rozmowie telefonicznej Starostwo Powiatowe o braku zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, oraz danych osobowych radcy prawnego, który w dniu 29 października 2007 r. wydawał opinię prawną. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach wynika, że obowiązek udostępnienia obejmuje dane osób biorących udział we wszelkich procedurach decyzyjnych, zajmujących stanowiska łączące się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym, które piastują wycinek suwerennej władzy publicznej. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Do tych osób nie można zaliczyć szeregowych pracowników urzędu gminy, którzy nie są depozytariuszami żadnego wycinka władzy publicznej, a tworzą jedynie aparat pomocniczy organu wykonawczego gminy (vide art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Te uwagi odnoszą się również do radcy prawnego, który na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U z 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm.) może świadczyć usługi w zakresie pomocy prawnej w jednostkach samorządu terytorialnego, a wykonując zawód w ramach stosunku pracy zajmuje samodzielne stanowisko podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej (art. 9 ust. 1 tej ustawy). W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych zawód radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Radcowie prawni nie są powołani do wykonywania zdań publicznych, ale do świadczenia usług pomocy prawnej. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres tej ustawy wytycza i obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 91/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także wyjaśnić, że opinia prawna sporządzona przez takiego radcę prawnego, na zlecenie organu, mogłaby stanowić informację publiczną, o jakiej mowa w ustawie, jeśli na przykład jest związana z konkretnym postępowaniem administracyjnym, jednakże nie tego skarżąca żądała w niniejszej sprawie. W tym zakresie zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu przez sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu natomiast do żądania udostępnienia dokumentów określonych przez skarżącą w punkcie D zdanie drugie pisma z dnia 5 lipca 2012 r. oraz punkcie 2 podpunktach oznaczonych literami a i b pisma z dnia 25 września 2012 r. sąd uznał zasadność skargi. Nie ulega wątpliwości, że Starosta jako podmiot zobowiązany dyspozycją art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej winien był informację przez siebie posiadaną, chociaż nie przez siebie wytworzoną, skarżącej udostępnić. W tym zakresie postępowanie organu należało zakwalifikować jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem władzy publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one do realizacji przewidzianych prawem, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, obowiązek informacyjny nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tu ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 ustawy, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty, będące w posiadaniu takiej informacji. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zatem tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot informacją o takim charakterze (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 10/12, LEX nr 1139129). Przy tym należy podkreślić, że niewątpliwie decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, podlegającymi udostępnieniu jako informacja publiczna. Z tego względu stanowisko Starosty, który potwierdził fakt posiadania wnioskowanych przez skarżącą dokumentów, odmawiając jednocześnie ich udostępnienia z powodu tego, że nie jest ich autorem, nie jest zgodne z prawem. Natomiast odmowa udostępnienia tych dokumentów w formie pisma organu nie jest wystarczającą formą, gdy przepis art. 16 ust. 1 ustawy nakazuje, aby odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następowała w drodze decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując do załatwienia wniosków skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 lipca 2012 r. w zakresie punktu D zdanie drugie oraz wniosku z dnia 25 września 2012 r. w zakresie punktu 2 ograniczonego do podpunktów oznaczonych literami a i b, poprzez udostępnienie informacji publicznej bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia albo umorzenie postępowania. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji nie pozostawił bowiem wniosku skarżącej bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W przeważającej części, która w ogóle nie stanowiła informacji publicznej, organ udzielił pomimo tego wyjaśnień, w części dotyczącej punktu E z pisma z dnia 5 lipca 2012 r. uczynił zadość żądaniu, a w pozostałym zakresie jedynie bezpodstawnie nie załatwił wniosku skarżącej we właściwej formie. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącej bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku i pism skarżącego ponad terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji również żądanie wymierzenia organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej cel represyjny nie byłby uzasadniony w okolicznościach przedmiotowej sprawy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 15 pkt 1 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając na rzecz pełnomocnika skarżącej radcy prawnego K. J. kwotę 295,20 zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwzględnieniem należności z tytułu podatku od towarów i usług.