II SAB/Gd 107/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania J. S. wniesionego od decyzji Burmistrza z dnia 29 września 2015 r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nierozpoznaniu wniesionego przez niego odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 29 września 2015 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zarzucając organowi rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 26 października 2015 r. do organu wpłynęło jego odwołanie od ww. decyzji, jednakże do dnia wniesienia skargi, tj. 6 lipca 2016 r. nie wydano rozstrzygnięcia w tej sprawie. W rozmowie telefonicznej z Samorządowym Kolegium Odwoławczym został jedynie poinformowany, że "czas oczekiwania wynosi około roku", co zdaniem strony jest terminem absurdalnym w kontekście jego interesów, jak również przestrzegania terminów narzuconych przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Również na wezwanie z dnia 31 maja 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie organ nie udzielił żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Kolegium stwierdziło, że skarga została wniesiona z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.", bowiem sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. Jak wskazał organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 67/16 odrzucił wcześniejszą skargę strony jako niedopuszczalną, jednakże postanowienie to nie jest prawomocne, a zatem sprawa jest w toku. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S. od decyzji Burmistrza z dnia 29 września 2015 r. nr [..] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący ma legitymację materialnoprawną – zarówno w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ na jego wniosek Burmistrz wydał decyzję z dnia 29 września 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wniesienie skargi na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarga, stosownie do wymogu wynikającego z ww. przepisów, poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem skarżącego z dnia 31 maja 2016 r. (data wpływu do organu odwoławczego – 3 czerwca 2016 r., pismo w aktach administracyjnych). Brak jest ponadto podstaw do stwierdzenia (prezentowanego w odpowiedzi na skargę), że skarga podlega odrzuceniu bowiem została wniesiona z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Zdaniem organu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt II SAB 67/16. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z bowiem z utrwalonym w literaturze i orzecznictwie poglądem sytuacja opisana w ww. przepisie ma miejsce wówczas, gdy wcześniej złożona przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie skarga jest rozpoznawana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi legitymuje sąd do odrzucenia później wniesionej, przez ten sam podmiot, w tym samym przedmiocie, skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1509/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Natomiast okoliczność, że sąd już raz orzekał prawomocnym postanowieniem w przedmiocie odrzucenia skargi, nie wyklucza możliwości wniesienia "nowej" skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1000/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I GSK 208/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 67/16 (prawomocność od dnia 1 lipca 2016 r.) o odrzuceniu skargi strony na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na nierozpoznaniu wniesionego przez niego odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 29 września 2015 r., nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd miał na względzie, że do terminu załatwienia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze - będące organem odwoławczym, stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 k.p.a. (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyżej określonych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Należy przy tym zauważyć również, że terminy określone w art. 35 k.p.a. podlegają liczeniu z uwzględnieniem treści art. 133 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak wynika z powyższego unormowania, datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie odwołanie J. S. od decyzji Burmistrza z dnia 29 września 2015 r. wpłynęło wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 26 października 2015 r. (vide prezentata organu odwoławczego na piśmie przewodnim Burmistrza z dnia 21 października 2015 roku, pismo w aktach administracyjnych). Zgodnie z cytowanym powyżej art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji i jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wyda decyzji w prawem przewidzianym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym już w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ ten nie podjął czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji bądź innego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, LEX nr 489229). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt nie został podjęty, w szczególności czy brak działania organu był zawiniony czy też usprawiedliwiony okolicznościami obiektywnymi (zob. m.in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/11, LEX nr 1153803). Na gruncie niniejszej sprawy ustawowy miesięczny termin na rozpatrzenie odwołania wniesionego przez J. S. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, liczony według zasady określonej w art. 57 § 3 k.p.a., upłynął w dniu 25 listopada 2015 r. Nierozpatrzenie odwołania w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., trwające do dnia wyrokowania, oznacza stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który zresztą jest w niniejszej sprawie bezsporny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uwzględnił skargę strony skarżącej i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez J. S. od decyzji Burmistrza z dnia 29 września 2015r., nr [...], w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Przy czym - celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że odwołanie zostało przekazane organowi odwoławczemu w dniu 26 października 2015 r., a więc ponad rok od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Zaniechanie rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji doprowadziło zatem do kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 k.p.a. Stanowi to rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Sąd wziął także pod uwagę, że w niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu jej załatwienia. Niepodejmując żadnych działań w sprawie, Kolegium naruszyło także rażąco przepisy art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy; ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Takich zawiadomień w niniejszej sprawie strona nie otrzymała, pomimo – jak to już podkreślano powyżej, kilkukrotnego przekroczenia terminu miesięcznego rozpoznania sprawy wskazanego w art. 35 ust. 3 k.p.a. Za takie zawiadomienie w szczególności nie można uznać informacji udzielonej skarżącemu przez organ w rozmowie telefonicznej, że "czas oczekiwania wynosi około roku", bowiem nie zachowano przewidzianej prawem formy dla takiej informacji, ani też organ nie był uprawniony do samodzielnego wyznaczania takiego terminu, będąc związany terminami ustawowymi. Zasadne zatem było uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem ww. przepisów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów sądowych w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł).