II SAB/Gd 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Burmistrza M. w przedmiocie usunięcia drzew 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza M. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Burmistrza M. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 141 zł (sto czterdzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 12 czerwca 2012 r. do Burmistrza wpłynął wniosek P. K. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z działek nr [...], [...] i [...] obręb D. Wezwaniem z dnia 18 czerwca 2012 r. Burmistrz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dane niezbędne do wydania decyzji, które to braki uzupełnił on pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. Zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2012 r. Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów z działek nr [...] i [...] obręb D. i zawiadomił, że wniosek nie może być załatwiony w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. z uwagi na dużą ilość podań złożonych w Urzędzie. Zawiadomieniem z dnia 13 sierpnia 2012 r. wyznaczono termin oględzin ww. nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...] w dniu 24 sierpnia 2012 r. Oględziny się nie odbyły z uwagi na doręczenie wnioskodawcy zawiadomienia dopiero w dniu 31 sierpnia 2012 r. Organ ponownym zawiadomieniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin nieruchomości na dzień 10 września 2012 r. Zawiadomienie doręczono wnioskodawcy w dniu 5 września 2012 r. Oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone w dniu 10 września 2012 r. pod nieobecność wnioskodawcy. Odnośnie wniosku o usunięcie drzew z działki nr [...], stojących w pasie drogi gminnej, wniosek został przekazany do Starosty. W dniu 28 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Burmistrza zażalenie wnioskodawcy na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, które to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. uznało za nieuzasadnione. W dniu 25 września 2012 r. P. K. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie usunięcia drzew domagając się jednocześnie ukarania organu grzywną oraz zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, ze mimo upływu 3 miesięcy organ nie wydał decyzji, co stanowi naruszenie art. 35 k.p.a. W dniu 2 listopada 2012 r. Burmistrz zawiadomił wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z materiałami dotyczącymi sprawy, zaś decyzją z dnia 14 listopada 2012 r. odmówił usunięcia drzew z określonych gatunków na działkach nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę, przekazanej Sądowi w dniu 15 listopada 2012 r., Burmistrz wskazał, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem organu to skarżący swoim postępowaniem doprowadził do wydłużenia czasu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżący zarzucał Burmistrzowi bezczynność, polegającą na braku rozpatrzenia jego wniosku o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Faktycznie w dacie wniesienia skargi organ wniosku skarżącego nie rozpoznał. Zrobił to już po wniesieniu skargi - wydając decyzję w dniu 14 listopada 2012 r. Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie skargi na bezczynność organu polega, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie określonego aktu. Tak więc uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie polegałoby na zobowiązaniu organu do rozpoznania w określonym terminie odwołania skarżącego. Jednak decyzja taka została już przez organ wydana, wobec czego organ ten aktualnie nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 podjętej w składzie siedmiu sędziów (publ. ONSAiWSA 2009/04/63) stwierdził, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, bowiem, po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, rozpatrując wniosek skarżącego. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania postanowienia stało się zatem bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Jednocześnie stwierdzić należy, że wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, decyzji nie powoduje, iż postępowanie sądowo-administracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z cytowanego przepisu wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, należy rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie, a to, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Ustawodawca użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogło by wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. Takie też stanowisko przyjmowane jest w części orzeczeń sądów administracyjnych. Jednak wykładnia językowa, zdaniem Sądu, w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wykładnia i zastosowanie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r. Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Wykładnia art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens zmian wprowadzonych wskazanymi wyżej ustawami. Art. 417¹ § 3 k.c., przewidujący odpowiedzialność władzy publicznej za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa stanowi, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulacja ta obowiązuje od 2004 r. i była związana z wejściem w tym czasie w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz. 1843 ze zm.). W art. 16 tej ustawy wskazano, że strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy. W postępowaniu sądowym, nieskorzystanie przez stronę z możliwości złożenia skargi na przewlekłość i domagania się tą drogą przyspieszenia rozpoznania sprawy nie stanowi zatem przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania, naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością. Odmienne zasady obowiązują na gruncie postępowania administracyjnego, gdzie żaden przepis odrębny nie umożliwia stronie dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu bez stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem zaniechania organu. Przed wprowadzeniem zmian ustawodawczych w 2010 i 2011 r. uzyskanie w postępowaniu administracyjnym orzeczenia, stanowiącego prejudykat określony w art. 417¹ § 3 k.c., było możliwe dopiero w razie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w trybie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie § 4 i 5 tego przepisu. Obecnie ustawodawca umożliwił stronie uzyskanie orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa już na etapie orzekania o bezczynności organu. Działanie organu pozostającego w bezczynności, który po wniesieniu skargi wyda dany akt, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa uzyskania wyroku stanowiącego prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. Organ administracji pozostający w długotrwałej bezczynności, po wniesieniu skargi mógłby wydać akt w celu uniknięcia przyszłej odpowiedzialności. Zaistnienie przesłanki tej odpowiedzialności nie może zależeć od woli organu. Na poparcie tezy o możliwości orzeczenia o kwestii rażącego naruszenia prawa, mimo zakończenia stanu bezczynności organu, wskazać należy, że w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wskazał, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględniając skargę w zakresie swojej właściwości, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku wydanie aktu i ustanie stanu bezczynności nie powoduje zatem braku konieczności orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Analogicznie oceniać należy sytuację unormowaną w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 oraz z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie treść cytowanego wyżej art. 149 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wykładnię tych przepisów zastosowaną przez Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w obecnym składzie podziela, stwierdzić należało, że zasadnym było rozważenie, czy bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mieć w tym względzie należało na uwadze, że organ ten nie pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Przebieg postępowania wskazuje bowiem, że wykonywał czynności postępowania w sposób zgodny z przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Niezwłocznie od po wpływie wniosku organ wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku. Również bez zbędnej zwłoki, po usunięciu ww. braków, organ powiadomił skarżącego, że z uwagi na duży wpływ podań do Urzędu, jego wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 15 września 2012 r. Wyznaczone na dzień 24 sierpnia 2012 r. oględzin nieruchomości nie mogły dojść do skutku, albowiem zawiadomienie o pierwszym terminie przeprowadzenia tego dowodu zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 sierpnia 2012 r. Kolejny termin przeprowadzenia dowodu z oględzin wyznaczony został na dzień 10 września 2012 r. Skarżący jednak, mimo odebrania w dniu 5 września 2012 r. zawiadomienia w tym zakresie nie stawił się na oględziny. Ewentualne uchybienia, wobec treści art. 79 § 1 k.p.a., w zakresie zachowania okresu siedmiu dniu od zawiadomienia do dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin, nie może prowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie. W istocie bowiem organ zmierzał bez zbędnej zwłoki do przeprowadzenia istotnych dowodów w sprawie, ostatecznie czyniąc to pod nieobecność skarżącego. W między czasie, w związku z wniesieniem przez skarżącego w dniu 28 sierpnia 2012 r. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, całość akt została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po czym akta zostały zwrócone w dniu 15 października 2012 r. wraz z postanowieniem Kolegium. Po zawiadomieniu skarżącego w dniu 2 listopada 2012 r. o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, organ w dniu 14 listopada 2012 roku wydał decyzję w sprawie. Art. 35 § 3 k.p.a. wymaga, aby załatwienie sprawy w postępowaniu administracyjnym nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić jednak należało, że faktycznie organ miał rzeczywistą możliwość przeprowadzenia postępowania dopiero po zwrocie akt z Kolegium w dniu 15 października 2012 r. W konsekwencji, wydanie decyzji w dniu 14 listopada 2012 r. nie może świadczyć o rażącym naruszeniu przepisów wyznaczających terminy załatwienia sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Powyższe ustalenia Sądu skutkowały również oddaleniem wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że wymierzenie grzywny, w opisanych wyżej okolicznościach postępowania, byłoby nieuzasadnione. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie czwartym sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz kosztów przejazdu skarżącego na rozprawę w dniu 27 marca 2013 r. w kwocie 41 zł, które to koszty skarżący udokumentował poprzez okazanie biletów komunikacji publicznej.