II SAB/Gd 111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. – G. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącego M. K. – G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. pismem z dnia 8 lipca 2014 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność "E" S.A. z siedzibą w G., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 17 lipca 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności "E" S.A. z siedzibą w G. oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że użycie w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu "zadania publiczne" oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. Żądanie udostępnienia kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczących tej sprawy. Skarżąca nadto wskazała, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dalej wyjaśniła, że w formie pisemnego wezwania z dnia 17 lipca 2011 r. wystąpiła do "E" S.A. w G. m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych. Wobec bezczynności pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. skarżąca ponownie wystąpiła o udzielenie odpowiedzi na wezwanie z dnia 17 lipca 2011 r. Spółka w piśmie z dnia 4 stycznia 2012 r. stwierdziła, że ze względu na bardzo dużą ilość wezwań, konieczność zgromadzenia kompletu archiwalnej dokumentacji i znacznej pracochłonności nie jest w stanie rozpoznać wniosku w oczekiwanym czasie. Do momentu złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie otrzymała żadnych wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. "E" S.A. z siedzibą w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, gdyż pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. uwzględniła w całości złożoną skargę i przekazała pełnomocnikowi skarżącej kserokopie posiadanych prze Spółkę dokumentów związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej, o które skarżąca uprzednio wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność "E" S.A. z siedzibą w G., polegająca na nieudostępnieniu skarżącej M. K., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądanej przez nią w piśmie z dnia 17 lipca 2011 r. dokumentacji, m.in. o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w B. Skarga M.K. spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonego w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając, czy "E" S.A. z siedzibą w G., pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 17 lipca 2011 r., należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącą dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325). Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zawierające informacje o danych publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059), "E" S.A. z siedzibą w Gdańsku jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513). Budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 nr 102 poz.651 ze zm.) A zatem przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest "E" S.A. z siedzibą w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob: wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/134, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, dostępne na stronie internetowej). Fakt, że "E" S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 17 lipca 2011 r. dokumenty stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej – obligowały "E" S.A. z siedzibą w G. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 lipca 2011 r. w sposób i w formie określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 17 lipca 2011 r. i "E" S.A. z siedzibą w G. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. "E" S.A. z siedzibą w G. do momentu wniesienia skargi nie załatwiła wniosku skarżącej. "E" S.A. z siedzibą w G. pozostawała zatem w dacie wniesienia skargi w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 17 lipca 2011 r. Wskazać przy tym należy, że w piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. Spółka stwierdziła, że nie ma do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie dopiero po wniesieniu skargi Spółka, kierując się treścią żądania, a w szczególności określoną we wniosku formą udostępnienia informacji, przesłała skarżącej przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. posiadane przez nią dokumenty i od tego momentu, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić Spółce bezczynności w udostępnieniu informacji, jako że żądana informacja została przedstawiona skarżącej. Skarżąca domagała się bowiem udostepnienia jej wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. Przesłanie skarżącej posiadanych przez Spółkę dokumentów, stanowiło załatwienie tak sformułowanego wniosku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zawartym w piśmie z dnia 5 września 2014 r., nie można uznać, że było to jedynie fragmentaryczne załatwienie wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosek skarżącej został rozpoznany. W konsekwencji zaś należało umorzyć postępowania w sprawie bezczynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w oparciu o art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stało się bezprzedmiotowe w całości. Art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi nie tylko, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie bowiem sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto stosownie do § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Załatwienie sprawy przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12). Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie upłynął długi okres – ponad dwa lata - od wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność i w tym czasie "E" S.A. z siedzibą w G. nie załatwiła wniosku skarżącej, wskazując jedynie, że nie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Wspomniany termin został wielokrotnie przekroczony w niniejszej sprawie, a Spółka przed wniesieniem skargi nie wyraziła swojego stanowiska. Rażąco długiej bezczynności Spółki nie może w tym wypadku tłumaczyć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie zostało złożone w związku z wezwaniem spółki do pojęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Powyższe okoliczności spowodowały, że Sąd uznał, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej o charakterze kwalifikowanym i dlatego też Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność "E" S.A. z siedzibą w G., nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w łącznej kwocie 257 zł.