II SAB/Gd 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i J. J. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą solidarnie na rzecz skarżących M. J. i J. J. 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A., polegającą na: 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 4 lipca 2014 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, ze zm.) przy jednoczesnym: 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Skarżący wnoszą o stwierdzenie bezczynności A. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie wskazanej we wniosku, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze podkreśla się brak związania jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, odwołując się do stanowiska wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08. Skarżący uzasadniają też brak poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, odwołując się do stanowiska orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 601/05. Wywodzą z przedstawionych poglądów orzecznictwa dopuszczalność skargi na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niepoprzedzonej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej W skardze podkreśla się, że żądanie udostępnienia dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji. Zadaniem A. jest dystrybucja energii elektrycznej, a więc przedmiotowa informacja dotyczy zadania publicznego, a spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z treści skargi skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 4 lipca 2014 r. wystąpili do A. z wezwaniem o umożliwienie im do wglądu, wraz z prawem wykonania zdjęć, dokumentacji dotyczącej posadowienia dwóch linii elektroenergetycznych, usytuowanych na działce nr [...] w K., gm. K. Do dnia złożenia skargi A. nie udostępniła żądanych informacji we wnioskowanej formie, nie wydała też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia bądź umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę A. wniosła o umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wskazując, że w dniu 18 sierpnia 2014 r. uwzględniła skargę w trybie art. 54 § 3 tej ustawy. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2014 r. skarżący wnieśli o umorzenie niniejszego postępowania i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność A., polegająca na nieudostępnieniu reprezentowanym przez pełnomocnika wnioskodawcom M. J. i J. J., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, żądanej przez nich w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r., (które wpłynęło do spółki w dniu 8 lipca 2014 r.), opisanej dokumentacji dotyczącej posadowienia dwóch linii napowietrznych oraz dwóch słupów elektroenergetycznych, posadowionych na działce nr [...] w K. gm. K. We wniosku wymieniono w szczególności decyzję o pozwoleniu na budowę, ewentualne oświadczenia właścicieli o wyrażeniu zgody na posadowienie tych urządzeń, protokołu włączenia ich do sieci. Jako sposób udostępnienia wskazano wgląd z prawem wykonania zdjęć. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. (wysłanym dnia 21 sierpnia 2014 r.) A. przedstawiła do wglądu wnioskowaną dokumentację, w podanych godzinach pracy. W opisanych okolicznościach sprawy sąd podziela zdanie skarżących, że skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). Oceniając, czy A., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 4 lipca 2014 r. należało ustalić, czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oraz czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Żądane przez skarżących dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać należy, że podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1330/13, z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1421/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. I OSK 1212/13, dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z powołanego przepisu zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), A. jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest w niniejszej sprawie niesporne, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że w świetle ustawy A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz to, że żądane przez skarżących we wniosku z dnia 4 lipca 2014 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oznacza na gruncie niniejszej sprawy, że A. zobowiązana była do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu lub innego podmiotu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony. W kontrolowanej sprawie wniosek skarżących wpłynął do spółki w dniu 8 lipca 2014 r. i A. powinna w ustawowym terminie udostępnić żądaną informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź zawiadomić wnioskodawców, że informacji tej nie posiada. Skarga została wniesiona za pośrednictwem skarżonego podmiotu zobowiązanego w dniu 11 sierpnia 2014 r. Spółka przekazała skargę w dniu 25 sierpnia 2014 r. wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę, w której powołała się na uwzględnienie skargi. Na dzień wniesienia skargi do sądu spółka pozostawała zatem w stanie bezczynności, która ustała w dniu 18 sierpnia 2014 r. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan faktyczny z dnia orzekania. Oznacza to, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, nie pozostaje w stanie bezczynności (zob. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1979/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że po wniesieniu skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez sąd spółka rozpatrzyła wniosek zgodnie z żądaniem, przedstawiając posiadaną dokumentację do wglądu. Zatem w dniu rozpoznawania skargi przez sąd spółka nie pozostawała już w bezczynności. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Z tych względów postępowanie dotyczące bezczynności w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało zatem umorzyć postępowanie w sprawie bezczynności uznając, że wobec wypełnienia przez organ obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego też zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie domagali się zarówno skarżący jak i A. Niemniej, wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej przez podmiot obowiązany, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ma obowiązek ustalenia, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dniu wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. W niniejszej sprawie sąd stwierdził, że bezczynność spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie sąd wziął pod uwagę okoliczność, że spółka uczyniła zadość żądaniu, a opóźnienie w udostępnieniu przedmiotowej informacji publicznej nie przekroczyło jednego miesiąca. W tej sytuacji nie można zdaniem sądu postawić spółce zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z bezczynnością powstałą na tle ustawy. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie (zatem rażąco) nieprawidłowy. W przedstawionych okolicznościach należało ocenić, że bezczynność A. nie była długotrwała, wniesienie skargi spowodowało natychmiastowe jej uwzględnienie, zatem nie wystąpiło naruszenie prawa określane jako rażące w rozumieniu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że uwzględnienie skargi, o czym mowa w art. 54 § 3, nie pozbawia skarżącego prawa do zwrotu tych kosztów postępowania. Na zasądzone solidarnie, w myśl art. 202 § 1 tej ustawy, koszty składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone na podstawie przepisu § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349), wraz z opłatą od pełnomocnictwa, w wysokości 274 zł.