II SAB/Gd 117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie wstrzymania wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej 1. umarza postępowanie, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 500 (pięćset) zł, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 grudnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło odwołanie Z. W. od decyzji Starosty z dnia 30 listopada 2011 r. dotyczącej stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...], obręb S. w gminie G. niezgodnie z planem zalesiania i wstrzymania ekwiwalentu za prowadzenie uprawny leśnej. Starosta, wezwany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w dniu 2 stycznia 2012 r. nadesłał całość oryginalnych akt sprawy dotyczącej wydania ww. decyzji. Pismem z dnia 17 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącego, że sprawa dotycząca jego odwołania, z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, zostanie rozpatrzona w terminie 3 do 4 miesięcy. Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o podanie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz o niezwłoczne podjęcie czynności celem zakończenia postępowania. W dniu 16 listopada 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęła skarga Z. W. na bezczynność tego organu w sprawie odwołania od opisanej na wstępie decyzji Starosty. W skardze wniesiono o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni, wymierzenie Kolegium grzywny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że od przekazania organowi odwoławczemu akt sprawy wraz z odwołaniem upłynęło ponad 11 miesięcy, podczas których nie zostały podjęte jakiekolwiek działania zmierzające do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę, przekazanej Sądowi w dniu 14 grudnia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że sprawa została załatwiona decyzją ostateczną z dnia 14 grudnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżący zarzucał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność, polegającą na braku rozpatrzenia jego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Faktycznie w dacie wniesienia skargi organ odwoławczy odwołania skarżącego nie rozpoznał. Zrobił to już po wniesieniu skargi - wydając decyzję w dniu 14 grudnia 2012 r. Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie skargi na bezczynność organu polega, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie określonego aktu. Tak więc uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie polegałoby na zobowiązaniu Kolegium do rozpoznania w określonym terminie odwołania skarżącego. Jednak decyzja taka została już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydana, wobec czego organ ten aktualnie nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 podjętej w składzie siedmiu sędziów (publ. ONSAiWSA 2009/04/63) stwierdził, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, bowiem, po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania postanowienia stało się zatem bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezzasadnie zatem wnosiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie, jako bezzasadnej, skoro w dacie wniesienia skargi Kolegium nadal pozostawało w stanie prawnej bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Jednocześnie stwierdzić należy, że wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, decyzji nie powoduje, iż postępowanie sądowo-administracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe. Art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z cytowanego przepisu wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, należy rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a to, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Ustawodawca użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogło by wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. Takie też stanowisko przyjmowane jest w części orzeczeń sądów administracyjnych. Jednak wykładnia językowa, zdaniem Sądu, w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wykładnia i zastosowanie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r. "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.". Wykładnia art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens zmian wprowadzonych wskazanymi wyżej ustawami. Art. 417¹ § 3 k.c., przewidujący odpowiedzialność władzy publicznej za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa stanowi, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulacja ta obowiązuje od 2004 r. i była związana z wejściem w tym czasie w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz. 1843 ze zm.). W art. 16 tej ustawy wskazano, że strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy. W postępowaniu sądowym, nieskorzystanie przez stronę z możliwości złożenia skargi na przewlekłość i domagania się tą drogą przyspieszenia rozpoznania sprawy nie stanowi zatem przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania, naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością. Odmienne zasady obowiązują na gruncie postępowania administracyjnego, gdzie żaden przepis odrębny nie umożliwia stronie dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu bez stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem zaniechania organu. Przed wprowadzeniem zmian ustawodawczych w 2010 i 2011 r. uzyskanie w postępowaniu administracyjnym orzeczenia, stanowiącego prejudykat określony w art. 417¹ § 3 k.c., było możliwe dopiero w razie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w trybie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie § 4 i 5 tego przepisu. Obecnie ustawodawca umożliwił stronie uzyskanie orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa już na etapie orzekania o bezczynności organu. Działanie organu pozostającego w bezczynności, który po wniesieniu skargi wyda dany akt, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa uzyskania wyroku stanowiącego prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. Organ administracji pozostający w długotrwałej bezczynności, po wniesieniu skargi mógłby wydać akt w celu uniknięcia przyszłej odpowiedzialności. Zaistnienie przesłanki tej odpowiedzialności nie może zależeć od woli organu. Na poparcie tezy o możliwości orzeczenia o kwestii rażącego naruszenia prawa, mimo zakończenia stanu bezczynności organu, wskazać należy, że w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wskazał, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględniając skargę w zakresie swojej właściwości, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku wydanie aktu i ustanie stanu bezczynności nie powoduje zatem braku konieczności orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Analogicznie oceniać należy sytuację unormowaną w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 oraz z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie treść cytowanego wyżej art. 149 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wykładnię tych przepisów zastosowaną przez Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w obecnym składzie podziela, stwierdzić należało, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bezczynność organu trwała ponad 11 miesięcy. Zawiadomienie o przewidywanym terminie załatwienia sprawy w ciągu 3 do 4 miesięcy zostało przy tym skierowane do skarżącego już po upływie 3 miesięcy od dnia uzyskania przez Kolegium całości oryginalnych akt sprawy organu pierwszej instancji, podczas gdy art. 35 § 3 k.p.a. wymaga, aby załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W ciągu 11 miesięcy organ odwoławczy nie podjął przy tym żadnych czynności wyjaśniających w sprawie. Mimo że w zawiadomieniu o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy powoływał się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po wpłynięciu skargi na bezczynność podjął merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego i podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Powyższe ustalenia Sądu skutkowały wymierzeniem organowi, w punkcie trzecim sentencji wyroku, na wniosek skarżącego, grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie 500 zł. Sąd uznał, że grzywna w tym wymiarze spełni funkcję zarówno represyjną, jak i prewencyjną. Wysokość grzywny Sąd ustalił mając na uwadze treść art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M. P. z 2012 roku, poz. 94). Zgodnie z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W 2011 roku - jak wynika z powyżej opisanego obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r., przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wyniosło 2974,69 zł. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł, a więc w dolnych jej granicach, Sąd wziął pod uwagę, że ostatecznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę w związku z odwołaniem wniesionym przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, w punkcie czwartym sentencji wyroku, orzekł na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) oraz kosztów pobranej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).