II SAB/Gd 142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne i przyznania odszkodowania dotychczasowym właścicielom postanawia odrzucić skargę. Wniesiona przez A. C. skarga na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne i przyznania odszkodowania dotychczasowym właścicielom podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które przeszły z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przede wszystkim wskazać należy, że z treści art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że obowiązek wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00), które wszczynane jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, która to przeszła z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do treści art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Ponieważ z akt administracyjnych sprawy nie wynikało, aby skarżący, przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, wniósł takie zażalenie, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 26 października 2016 r., wezwano pełnomocnika skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi do Sądu zwracał się do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 3 listopada 2016 r., pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi skarżący nie zwracał się do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy, z uwagi na brak pouczenia w pismach kierowanych przez Wójta Gminy do niego i do pełnomocnika. Skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie nie wyczerpał zatem przysługujących mu środków zaskarżenia W sytuacji zaś, gdy strona nie wyczerpie trybu zaskarżenia, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Podniesiony przez pełnomocnika skarżącego brak pouczenia strony o sposobie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może prowadzić natomiast do uznania, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów wynikających z art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z jednoznacznej treści art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że wyczerpanie środków zaskarżenia winno poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na akt, czynność, a także bezczynność do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne. Jednocześnie wskazać należy, że nie należy do właściwości sądu administracyjnego bezczynność wójta gminy w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W zakresie kognicji sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego tzn. o treści uprawnienia lub obowiązku rozstrzyga w nich jednostronnie organ administracji publicznej a adresat tego rozstrzygnięcia związany jest tym jednostronnym działaniem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Tym samym skarga na bezczynność przysługuje w sprawach, w których wydawane są: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z kolei, ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności do działki gruntu, która w decyzji podziałowej została wydzielona pod drogę publiczną i z tego tytułu z mocy prawa przeszła na własność właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa w zależności od kategorii drogi, nie wymaga żadnego władczego działania, a tym samym nie można zarzucić tutaj bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Ol 9/15, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że skutkiem wydzielenia z nieruchomości w postępowaniu podziałowym działki gruntu pod drogę publiczną jest przejście własności wydzielonej części nieruchomości na własność osoby prawnej, na gruntach której może być urządzona droga publiczna o określonym statusie (art. 98 ust. 1). Dokonany w ten sposób podział prowadzi do powstania nowej nieruchomości, dla której musi być założona księga wieczysta lub która musi być wpisana do księgi wieczystej prowadzonej już dla nieruchomości powiększonej o wydzieloną drogę. Do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności tak nabytych nieruchomości ustawodawca zobowiązał odpowiednio organ gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa, w zależności od tego, kto stał się właścicielem wydzielonych działek gruntu (art. 98 ust. 2). Ten ostatni przepis stanowi, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 2262/14 (dostępnym na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że czynność, o której mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejmowana przez właściwy organ w ramach prowadzonego postępowania podziałowego, nie wypełnia hipotezy pkt 1-3 i 4a art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Objęcie kognicją sądu administracyjnego takich aktów lub czynności jest bowiem uwarunkowane między innym kumulatywnym spełnieniem przesłanki skierowania do podmiotu indywidualnego oraz publicznoprawnego charakteru. Czynność, o której mowa w art. 98 ust. 2 tych wymogów nie spełnia. Czynność ta, choć podejmowana przez organ administracji publicznej, pozbawiona jest publicznoprawnego charakteru, nie stanowi bowiem realizacji władczych uprawnień w zakresie ingerencji w sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Pozbawiona jest również cechy indywidualności w znaczeniu podmiotowym. Istotą natomiast obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego w celu ujawnienia w księdze wieczystej nowego właściciela nieruchomości nabytych w postępowaniu, o którym mowa w ustępie 1 powołanego przepisu. Wniosek taki wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej, prowadzone w trybie nieprocesowym na podstawie przepisów k.p.c. (art. 6261 - 62613). Jest to zatem czynność procesowa organu administracji publicznej o charakterze cywilnoprawnym, co wyłącza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu polegająca na niedopełnieniu tego obowiązku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie, orzekając w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.