II SAB/Gd 144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. i W. G. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do rozpoznania w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku skarżących J. G. i W. G. o udzielenie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 8 stycznia 2013 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. solidarnie na rzecz skarżących J. G. i W. G. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący J. G. oraz W. G. wnieśli skargę na bezczynność A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Twierdzili w związku z tym, że pismem z 8 stycznia 2013 r. wystąpili do A. o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [[...]], w szczególności decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na tej działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. A. pismem z 19 marca 2013 r. zażądała sprecyzowania udostępnienia jakich dokumentów skarżący oczekują. Skarżący pismem z 27 marca 2013 r. sprecyzowali swoje żądanie, a A. pismem z 8 kwietnia 2013 r. odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej. Skarżący twierdzili, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, a tymi zadaniami publicznymi są dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne. A. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Przede wszystkim podniesiono, że A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gdyż nie wykonuje zadań publicznych. W tym zakresie stwierdzono, że A., jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej, niemniej jednak fakt, że prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że uznanie, iż A. wykonuje zadania publiczne możliwe byłoby po stwierdzeniu, że jej działalność polega na realizacji szeroko rozumianych zadań państwowych lub samorządowych powierzonych jej przez podmioty wykonujące władzę państwową lub samorządową. Tymczasem – jak wskazano – jest ona tylko przedsiębiorcą i niezależnym uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie usług publicznie użytecznych. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z 8 stycznia 2013 r. wezwali A. do ustanowienia na działce nr [[...]] odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej linii energetycznej niskiego napięcia o łącznej długości 290 m, składającej się z 5 pojedynczych słupów energetycznych i 3 podwójnych słupów energetycznych stojących na tej działce oraz wezwali do zapłaty określonej w tym piśmie kwoty tytułem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tej działki oraz naprawienia szkody spowodowanej istnieniem linii energetycznej. Ponadto w piśmie z 8 stycznia 2013 r. wezwano A. do udostępnienia w terminie do 22 stycznia 2013 r. dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [[...]], w szczególności decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na tej działce linii energetycznych oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. A. Oddział w T. pismem z 19 marca 2013 r., nawiązując do wezwania zawartego w piśmie skarżących z 8 stycznia 2013 r., zażądała sprecyzowania żądania udostępnia informacji publicznej. Skarżący na to pismo odpowiedzieli pismem z 27 marca 2013 r., w którym wskazali, że domagają się kopii protokołów odbiorów technicznych i przekazania linii energetycznych oraz słupów energetycznych do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych przekazania na rzecz ówczesnego przedsiębiorstwa energetycznego środków trwałych, dzienników budowy linii i słupów energetycznych, a także kopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii i słupów energetycznych. A. Oddział w T. w odpowiedzi na pismo skarżących z 27 marca 2013 r. pismem z 8 kwietnia 2013 r. odmówiła udostępnienia żądanej informacji, uzasadniając to tym, że "do czasu ukształtowania orzecznictwa w zakresie udostępniania informacji publicznej (...) nie znajduje obowiązku jej udostępniania". Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawowym zagadaniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest to czy A. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zdaniem skarżących podstawą twierdzącej odpowiedzi na to pytanie jest art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, w szczególności ta część tego przepisu, z której wynika, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, które wykonują zadania publiczne. Z kolei za tym, że A. wykonuje zadania publiczne ma, zdaniem skarżących, przemawiać to, iż jest to przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. A. nie kwestionuje, że jest przedsiębiorstwem energetycznym, realizującym cele użyteczności publicznej, polegające na dystrybucji i przesyle energii elektrycznej. Z Biuletynu Informacji Publicznej tej spółki wynika, że pełni ona funkcję niezależnego operatora systemu dystrybucyjnego, na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jest jednym z największych dystrybutorów energii elektrycznej w Polsce. Działa w północnej i środkowej części kraju, dostarczając energię elektryczną na obszarze ¼ powierzchni Polski. Z jej usług korzysta łącznie ponad 2,9 mln odbiorców. Wykonując te zadania eksploatuje ponad 192.000 km linii elektrycznych wszystkich napięć. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest celem publicznym w rozumieniu tej ustawy, uzasadniającym wywłaszczenie lub inne ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 124 powołanej ustawy). A. prowadzi działalność gospodarczą, która jest jednakże poddana licznym ograniczeniom z uwagi na interes publiczny. Przede wszystkim zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), jako przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług dystrybucji energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Będąc operatorem systemu dystrybucyjnego jest odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 Prawa energetyczne). A. jest uczestnikiem regulowanego rynku energii elektrycznej. Regulacja tego rynku jest, jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P 24/05, uzasadniona interesem publicznym (art. 22 Konstytucji). To wszystko, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że A. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że do posiadanych przez ten podmiot informacji publicznych ma zastosowanie ta ustawa. W tym miejscu należy zauważyć, że A. udostępnia informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej. Jak wyżej wskazano z Biuletynu tego zaczerpnięto informacje o działalności tej spółki. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. A. sama więc uznaje, że jest podmiotem, który w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. W końcu stwierdzić też należy, że w podobnych sprawach zarówno WSA w Gdańsku, jak i inne sądy administracyjne pierwszej instancji przyjmowały, że A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i z tego powodu jest zobowiązana do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Stanowisko to zostało zaaprobowane w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – np. wyrok z 20 grudnia 2013 r., I OSK 1903/13, wyroki z 6 grudnia 2013 r. I OSK 1828/13 oraz I OSK 1829/13, z 28 listopada 2013 r. I OSK 1660/13, z 25 listopada 2013 r. I OSK 1539/13 oraz I OSK 1540/13. Drugim zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest to czy żądana przez skarżących informacja jest informacją publiczną. Sam fakt, że informacja jest w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne, a więc zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza, że jest to informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z bardzo szeroką definicją informacji publicznej, wynikającą z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z powyższego wynika, że w przypadku A. informacją publiczną będą przede wszystkim te informacje, które są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez ten podmiot, dzięki którym został on uznany za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Informacją publiczną jest więc każda informacja o eksploatowanych przez A. liniach energetycznych. Takich zaś linii dotyczy żądanie skarżących. Żądanie to jest więc żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób jednakże nie dostrzec szczególnych okoliczności żądania skarżących, mianowicie tego, że jest ono ściśle związane ze sporem natury cywilnej, jaki powstał pomiędzy nimi a A. w związku z tym, że linie energetyczne przebiegają przez nieruchomość skarżących. Okoliczności te mogły by wskazywać na to, że żądanie skarżących jest nadużyciem prawa, gdyż nie chodzi im o informację publiczną, lecz o informację w ich konkretnej sprawie. Rozważając to zagadnienie Sąd uwzględnił przede wszystkim art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym stanowi się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis ten jest - w ocenie Sądu – świadomie zastosowanym przez ustawodawcę środkiem eliminowania ewentualnych prób ograniczania prawa do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że poza jakimkolwiek zainteresowaniem podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej musi być to dlaczego ktoś żąda udostępnienia informacji publicznej. Stosując taki środek ustawodawca musiał się liczyć z tym, że prawo do informacji publicznej może być nadużywane lub wykorzystywane do celów, którym nie miało służyć. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, skarżący wykorzystują prawo do informacji publicznej w celu osiągnięcia pewnej przewagi w sporze cywilnym, a nie w celu poznania informacji o działaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Z woli ustawodawcy taka sytuacja jest jednakże zgodna z prawem. Ustawodawca uznał, że dostęp do informacji publicznej jest wartością tak cenną, że warto poświęcić inne wartości w celu zapewnienia nieskrępowanej realizacji prawa do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem za taką wykładnią jest to, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanie udostępnienia informacji publicznej nie musi być w żaden sposób uzasadnione. Zatem, gdyby niekorzystne dla skarżących rozstrzygnięcie opierało się na stwierdzeniu nadużycia prawa do informacji publicznej, o którym Sąd dowiedziałby się ze szczerego przedstawienia przez skarżących okoliczności związanych z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, można by się spodziewać żądania bez żadnego uzasadnienia, które w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej musiałoby być uwzględnione. Tym samym Sąd, przyjętą wykładnią prawa, skłaniałby skarżących do zatajania prawdziwych okoliczności sprawy, co nie jest pożądane. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz że żądana przez skarżących informacja jest informacją o sprawach publicznych. W związku z tym podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej powinien był żądanie skarżących załatwić zgodnie z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli posiada żądaną informację powinien był ją udostępnić albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, gdyby uznał, że za odmową przemawiają okoliczności ograniczające prawo do informacji publicznej (art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli żądanej informacji nie posiada powinien był o tym skarżących powiadomić. Skoro w żaden ze wskazanych sposobów żądanie skarżących nie zostało załatwione oraz skoro jest oczywiste, że upłynął termin 14 dni, w którym żądanie to powinno być załatwione (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to skarga na bezczynność jest uzasadniona. Wobec zasadności skargi na bezczynność Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zobowiązał A. do załatwienia w określonym terminie wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wyrok skierował do A., a nie do jednego z oddziałów tej spółki, gdyż skarżący tak określili w skardze stronę przeciwną i do tej spółki, a nie jej oddziału, zostało skierowane żądanie skarżących udostępnienia informacji publicznej. Sąd uznał, że bezczynność A. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po pierwsze, udzielono skarżącym odpowiedzi na ich żądanie, po drugie odmowa udostępnienia informacji w szczególnych okolicznościach sprawy, polegających na tym, że skarżący żądają udostępnienia informacji publicznej w związku ze sporem cywilnym, z punktu widzenia drugiej strony tego sporu, czyli A., mogła się wydawać usprawiedliwiona. Wobec uwzględnienia skargi i wniosku skarżących Sąd na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania.