II SAB/Gd 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogusław Woźniak Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości 1. stwierdza prowadzenie postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 21 września 2009 r. Wojewoda, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194) wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej p.n.: "Budowa Południowej Obwodnicy Miasta G. (droga ekspresowa [...]), na odcinku od Obwodowej Zachodniej T. (węzeł "S.") do włączenia istniejącej drogi krajowej nr [...] w miejscowości K., na terenie gmin: P. G., K., miasto G., C. W.". Na mocy tej decyzji działka nr [...] położona w S. przy ul. [...], stanowiąca własność "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S., przeszła na własność Skarbu Państwa. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Rozstrzygnięcie stało się ostateczne w dniu 5 listopada 2009 r. W zawiadomieniu z dnia 18 listopada 2009 r. Wojewoda poinformował Spółkę "A", że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w gminie P. G., obręb S., powiat, objętą decyzją Wojewody z dnia 21 września 2009 r. Z akt postępowania administracyjnego wynika następujący przebieg postępowania: W dniu 2 listopada 2009 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. M. operat szacunkowy, w którym określono wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.038.836 zł bez podatku VAT. W piśmie z dnia 15 grudnia 2009 r. Wojewoda wezwał Spółkę do wskazania, czy zgadza się z wartością nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Spółka "A" w piśmie z dnia 21 grudnia 2009 r., uzupełnionym pismem z dnia 11 stycznia 2010 r., wskazała, że nie wyraża zgody na proponowaną wysokość odszkodowania i wnosi o ustalenie odszkodowania w kwocie netto 1.936.208 zł. Spółka podtrzymała swoje stanowisko w pismach z dnia 28 stycznia 2010 r. oraz z dnia 17 lutego 2010 r., stanowiących odpowiedź na pisma Wojewody z dnia 19 stycznia 2010 r. oraz z dnia 8 lutego 2010 r. Decyzją z dnia 25 marca 2010 r. Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki "A" sp. z o.o. – byłego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie P. G., obręb S., powiat, objętej decyzją wojewody z dnia 21 września 2009 r. w wysokości 1.090.777,80 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki od powyższego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 7 października 2010 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wobec zaistnienia konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, w tym wykonania ponownego operatu szacunkowego, Wojewoda postanowieniem z dnia 14 stycznia 2011 r. przesunął termin zakończenia postępowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 29 kwietnia 2011 r. Następnie, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2011 r., przesunął ponownie termin zakończenia prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2011 r. W dniu 7 czerwca 2011 r. Wojewoda przesłał do stron postępowania: Spółki oraz do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w G. operat szacunkowy z dnia 21 marca 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. L. z informacją o możliwości wniesienia zarzutów odnośnie przedstawionej wyceny. "A" w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r. zakwestionowała wycenę nieruchomości wynikającą z operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2011 r. Wojewoda w piśmie z dnia 29 czerwca 2011 r. wezwał T. L. do ustosunkowania się do zarzutów przestawionych w piśmie "A" z dnia 15 czerwca 2013 r. W piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. Dyrektor GDDK i A Oddział w G. złożył zastrzeżenia do sporządzonego w dniu 21 marca 2011 r. operatu szacunkowego, które zostały przesłane do T. L. wraz z prośbą do ich ustosunkowania się przy piśmie Wojewody dnia 13 lipca 2011 r. W związku z koniecznością wyjaśnienia wątpliwości powstałych po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego T. L. operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2011 r. Wojewoda, postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r., przesunął termin zakończenia postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2011 r. W dalszej kolejności, wobec zmiany uwarunkowań prawnych związanych ze zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Wojewoda postanowieniem z dnia 19 września 2011 r. wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 30 grudnia 2011 r. T. L. w piśmie z dnia 12 września 2011 r. poinformował Wojewodę, że w związku ze zmianą rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego opracowany przez niego w dniu 21 marca 2011 r. operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. W dniu 19 października 2011 r. został sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych P. K. oraz M. K. nowy operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej działki, który został przesłany przez Wojewodę do uczestników postępowania przy piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. Wojewoda w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. przesłał do rzeczoznawcy majątkowego P. K. kopię zastrzeżeń sformułowanych przez skarżącą Spółkę, a dotyczących operatu szacunkowego z dnia 19 października 2011 r. W odpowiedzi na powyższe, rzeczoznawca majątkowy P. K. przesłał przy piśmie z dnia 9 grudnia 2011 r. skorygowany operat szacunkowy, który został doręczony przez Wojewodę uczestnikom postępowania przy piśmie z dnia 22 grudnia 2011 r. Wobec konieczności wyjaśnienia wątpliwości powstałych po sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 19 października 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych – P. K. i M. K., skorygowanego operatem szacunkowym z dnia 9 grudnia 2011 r., Wojewoda postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r. wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 30 marca 2012 r. Jednocześnie pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. organ zwrócił się do rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o ustosunkowanie się do zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów dotyczących skorygowanego operatu szacunkowego. Wojewoda, przy piśmie z dnia 14 lutego 2012 r., przekazał do wiadomości stronom postępowania stanowisko rzeczoznawcy majątkowego P. K. z dnia 22 stycznia 2012 r. oraz poinformował strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie, wskazując na konieczność wnikliwego przeanalizowania zebranego materiału dowodowego, postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. organ przedłużył termin zakończenia postępowania do dnia 23 kwietnia 2012 r. Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2012 r. Wojewoda, ponownie wskazując na stopień skomplikowania sprawy i wynikającą z tego względu konieczność pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego, przesunął termin zakończenia postępowania i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania do dnia 1 czerwca 2012 r. W piśmie z dnia 31 maja 2012 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawców majątkowych P. K. i M. K. o wykonania korekty operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2011 r. w terminie 14 dni. Postanowieniem z tego samego dnia organ kolejny raz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 28 września 2012 r. wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. W piśmie z dnia 26 lipca 2012 r. organ poinformował uczestników postępowania, że został zebrany cały materiał dowodowy i zawiadomił o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Następnie, uznając za konieczne wyjaśnienie wątpliwości co do poprawności sporządzonego operatu szacunkowego, postanowieniem z dnia 28 września 2012 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 grudnia 2012 r. W piśmie z dnia 5 października 2012 r. skierowanym do rzeczoznawców majątkowych P. K. i M. K. organ zwrócił się o sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W dalszej kolejności, przy piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. skierowanym do "A" Sp. z o.o. Wojewoda przekazał do wiadomości odpowiedź autorów wyceny z dnia 31 października 2012 r., informując jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 10 stycznia 2013 r. organ zwrócił się z prośbą skierowaną do rzeczoznawców majątkowych P. K. i M. K. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2011 r. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., uznając za niezbędne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania Wojewoda przesunął termin zakończenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 marca 2013 r. W piśmie z dnia 15 lutego 20123 r. skierowanym do stron postępowania Wojewoda poinformował, że w związku utratą ważności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 9 grudnia 2011 r. oraz brakiem potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego została zlecona ponowna wycena prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r. Wojewoda, wskazując na powyższe okoliczności, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 28 czerwca 2008 r. W dniu 10 kwietnia 2013 r. Wojewoda przekazał do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie zażalenie Spółki "A" na niezałatwienie w terminie sprawy polegającej na ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w gminie P. G., obręb S., powiat gdański, objętą decyzją Wojewody z dnia 21 września 2009 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn: "Budowa Południowej Obwodnicy Miasta G. (droga ekspresowa [...]), na odcinku od Obwodowej Zachodniej T. (węzeł "S.") do włączenia istniejącej drogi krajowej nr [...] w miejscowości K., na terenie gmin: P. G., K., miasto G., C. W.". Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r. uznał złożone zażalenie za nieuzasadnione. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych mające charakter szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651). Dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Minister zwrócił uwagę, że stosowanie przez organy trzech ustaw niespójnych i niezsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, może doprowadzić do sytuacji, że organ nie jest w stanie dotrzymać terminów określonych w przepisie art. 12 ust. 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie Ministra, Wojewoda podejmował wszelkie czynności wymagane przepisami prawa, jak również każdorazowo informował stronę o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, tym samym brak jest podstaw do uznania złożonego zażalenia za uzasadnione. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wojewoda poinformował strony postępowania, że na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony nowy operat szacunkowy. Wskazał również, że w sprawie został zgromadzony cały materiał dowodowy, z którym strony mogą się zapoznać i co do którego mogą się wypowiedzieć. W skardze z dnia 7 czerwca 2013 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Straszynie wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej Spółki z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w S. Spółka wniosła nadto o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie skarżącej Spółki działanie Wojewody naruszyło przepis art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawodawca przewidział szczególny, krótszy termin zakończenia postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania (art. 12 ust. 4b), który stanowi regulację szczególną wobec terminu przewidzianego w art. 35 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie Wojewoda w sposób oczywisty i rażący naruszył termin załatwienia sprawy określony w art. 12 ust. 4b w/w ustawy, gdyż mimo zakreślonego w tym przepisie terminu postępowanie administracyjne jest prowadzone od ponad 3 lat i do chwili złożenia skargi nie zostało zakończone. Zdaniem Spółki prowadzone postępowanie narusza również w sposób rażący przepis art. 35 § 3 K.p.a. W dalszej kolejności Spółka przedstawiła przebieg prowadzonego postępowania wskazując, że Wojewoda nadużywając możliwości wydawania kolejnych postanowień o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, prowadził postępowanie przez okres 3 lat, nie podejmując żadnych konkretnych działań, aby rozpoznać sprawę w sposób wnikliwy i szybki. W szczególności skarżąca zwróciła uwagę, że w okresie pierwszych 6 miesięcy po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a więc począwszy od października 2010 r. do dnia 31 maja 2011 r. Wojewoda nie podjął żadnej czynności poza wydawaniem postanowień o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania. Także w 2012 r. organ, mimo posiadania wiedzy o błędnie sporządzonym operacie szacunkowym i dysponując stanowiskiem biegłego o odmowie jego korekty, przez cały rok nie podejmował czynności mającej na celu powołanie nowego biegłego do spraw ustalenia wartości nieruchomości. W związku powyższym skarżąca, która została pozbawiona własności nieruchomości w listopadzie 2009 r. nie uzyskała z tego tytułu, pomimo upływu ponad 3,5 roku od dnia wywłaszczenia, żadnego świadczenia odszkodowawczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wyjaśniając m. in., że ustalenie odszkodowania za nieruchomość zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z tym potrzebny jest czas na przeprowadzenie procedury zamówienia publicznego, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759), celem wyłonienia biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, a następnie sporządzenie przez niego opinii określającej wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, jak również na zapoznanie się z tą opinią przez strony. Wnoszone przez strony kolejne zarzuty do operatów szacunkowych wywoływały konieczność przeprowadzenia dowodu z nowej opinii biegłego, co jest procesem czasochłonnym. Odpowiadając na zarzut braku podejmowania jakichkolwiek działań w okresie od października 2010 r. do maja 2011 r. oraz przez cały rok 2012 Wojewoda wyjaśnił, że chcąc doprowadzić do wyjaśnienia sprawy, w tych okresach podejmował czynności mające na celu wyłonienie wykonawców nowych operatów szacunkowych, informował strony o ich sporządzeniu, zwracał się do rzeczoznawców majątkowych o dokonanie korekt operatów w związku z zarzutami stron, jak również przekazywał odpowiedzi biegłych stronom. Organ wyjaśnił nadto, że w dniu 28 czerwca 2013 r. wydał decyzję, w której orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółki "A" sp. z o.o. – byłego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie P. G., obręb S., powiat, objętej decyzją wojewody z dnia 21 września 2009 r. w wysokości 1.444.243,50 zł i zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na podstawie powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle powyższego dopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca Spółka, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, złożyła zażalenie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do Ministra Infrastruktury. Instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Wskazana powyżej ustawa nowelizacyjna przyznała stronom postępowania z mocą od 11 kwietnia 2011 r. uprawnienie do podważania przed sądem administracyjnym przewlekłości postępowania administracyjnego. Na mocy kolejnych nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny został wyposażony w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 17 maja 2011r. na podstawie ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. Nr 34, poz. 173) oraz w kompetencję do wymierzania organowi administracji grzywny w przypadku stwierdzania między innymi przewlekłości postępowania (vide: zmiany wprowadzone z mocą od 12 lipca 2011r. na podstawie ustawy z 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. Nr 76, poz. 409). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego, rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (tak: wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. II GPP 5/10). W wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 71/11 zaprezentowano pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 par. 2 K.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia wniosku strony w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Z akt administracyjnych przedstawionych przez organ przy odpowiedzi na skargę wynika jednoznacznie, że w niniejszej sprawie zaistniały dwa okresy, w których działania podejmowane przez organ były opieszałe i nieefektywne. Pierwsza przewlekłość w działaniu organu zaistniała po wpłynięciu do Urzędu Wojewódzkiego decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 7 października 2010 r. uchylającej rozstrzygnięcie Wojewody z dnia 25 marca 2010 r., w uzasadnieniu której stwierdzono m. in., że operat szacunkowy sporządzony przez K. M. został sporządzony wadliwie. Działania Wojewody w okresie od 18 października 2010 r. (data wpływu do UW decyzji Ministra Infrastruktury) do dnia 7 czerwca 2011 r. (data przekazania stronom postępowania nowego operatu szacunkowego) ograniczyły się do dwukrotnego wydania postanowień (z dnia 14 stycznia 2011 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2011 r.) o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, odpowiednio na dzień 29 kwietnia 2011 r. oraz na dzień 30 czerwca 2011 r. Drugi okres, w którym czynności podejmowane przez organ nie należały do szczególnie zintensyfikowanych to rok 2012, w którym Wojewoda, podzielając zasadność stanowisk stron postępowania odnośnie wadliwości skorygowanego operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2011 r., sprowadził swoje działania do dwukrotnego wezwania rzeczoznawców majątkowych do wykonania korekty operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2011 r. (pisma z dnia 5 stycznia 2012 r. oraz 31 maja 2012 r.) oraz, po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi na powyższe pisma, do wezwania w dniu 5 października 2012 r. rzeczoznawców majątkowych: P. K. oraz M. K. do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że pomimo uznania przez organ konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego (vide: pismo z dnia 5 października 2012 r.), Wojewoda w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r., skierowanym do tych samych adresatów, zwrócił się z wnioskiem o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 9 grudnia 2011 r. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki sposób prowadzenia postępowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwony żadnymi szczególnymi okolicznościami. Przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie nie usprawiedliwia przesłanka związana z procedurą i trybem uzyskiwania opinii rzeczoznawcy majątkowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowej sprawie zastosowanie, w zakresie terminów, mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter szczególny. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b powołanej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter stricte procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Ustawodawca wprowadził tą szczególną regulację z uwagi na fakt, że nabywanie z mocy prawa nieruchomości pod drogi w trybie powoływanej ustawy, ma również szczególny, uproszczony charakter. Powołany przepis nie zawiera jednak jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przepisu tego nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 576/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 76/12). Z powołanego art. 12 ust. 4b ustawy nie wynika również, że wyłącza on stosowanie art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu administracji, że wydanie decyzji w sprawie o ustalenia odszkodowania, o którym mowa, musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 12 ust. 5 ustawy. Dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Jednakże fakt skomplikowanego charakteru sprawy i przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w tym postępowania w celu sporządzenia 3 operatów szacunkowych, nie usprawiedliwia okoliczności, że rozstrzygnięcie o odszkodowaniu zostało wydane po upływie ponad 3,5 roku od dnia, w którym decyzja Wojewody z dnia 21 września 2009 r. stała się ostateczna. Obowiązkiem bowiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązań przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest z urzędu. O braku przewlekłości w niniejszej sprawie nie przesądza także okoliczność, że strony postępowania były każdorazowo informowane w trybie art. 36 K.p.a. o wyznaczeniu kolejnych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu jedenastokrotne (w okresie od stycznia 2011 r. do dnia złożenia skargi) przedłużanie terminu załatwienia sprawy przy jednoczesnym braku konkretyzacji działań organu zmierzających do uzyskania prawidłowej opinii rzeczoznawcy majątkowego stanowi działanie pozorne, nieefektywne, naruszające zasadę ekonomiki procesowej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stoi fakt wydania w dniu 28 czerwca 2013 r. decyzji o ustaleniu odszkodowania, albowiem, jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12, przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Okoliczność ta nie uzasadniała również umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 925/13 - wyroki dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.