II SAB/Gd 16/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, 4. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą P. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: DRZG) postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. 2. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: 1. W dniu 11 lipca 2022 r. do DRGZ wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do zbiornika retencyjno-chłonnego na działce nr [...], obr. [...], gm. [...], oraz odprowadzanie nadmiaru wód ze zbiornika przelewem na działce nr [...], obr. [...], gmina [...], do gminnej kanalizacji deszczowej uchodzącej do S. na działce nr [...], obr. [...], gmina. [...]. 2. Wniosek skarżącej został przekazany pismem z 30 listopada 2022 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu jako organu właściwego w sprawie. 3. Dyrektor Zarządu Zlewni w Toruniu pismem z 19 stycznia 2023 r. przekazał z powrotem wniosek skarżącej do załatwienia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku. Akta wpłynęły do DRGZ 19 stycznia 2023 r. 4. DRGZ pismem z 21 kwietnia 2023 r. poinformował skarżącą o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ze względu na powstałe zaległości spowodowane dużą ilością wniosków dotyczących inwestycji realizowanych w trybie specustaw oraz stanem epidemii COVID-19. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2023 r. 5. Następnie, DRGZ pismem z 18 lipca 2023 r. poinformował skarżącą o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ze względu na powstałe zaległości spowodowane dużą ilością wniosków dotyczących inwestycji realizowanych w trybie specustaw oraz koniecznością przeprowadzenia analizy przedłożonej dokumentacji. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na 16 października 2023 r. 6. Pismem z 12 września 2023 r. DRGZ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 7. Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 28 września 2023 r., wskazując na niezasadność wezwania. 8. Pismem z 2 października 2023 r. DRGZ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. 9. Pismem z 10 października 2023 organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazanym w przez organ, w terminie 21 dni od doręczenia wezwania. 10. Skarżąca pismem z 26 października 2023 r. odpowiedziała na powyższe wezwanie. Odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 3 listopada 2023 r. 11. DRGZ pismem z 20 grudnia 2023 r. poinformował skarżącą o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na 16 lutego 2024 r. 12. Pismem z 25 stycznia 2024 r. organ powiadomił strony o zakończeniu przedmiotowego postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków (7 dni). 13. Skarżąca w dniu 2 lutego 2024 r. wniosła o wydłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy do 22 lutego 2024 r. 14. Organ pismem z 6 lutego 2024 r. przychylił się do wniosku skarżącej. 15. Pismem z 22 lutego 2024 r. spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do tego pisma. Tego samego dnia skarżąca złożyła ponaglenie do Prezesa Wód Polskich. 16. DRGZ pismem z 23 lutego 2024 r., wobec wpłynięcia nowych wniosków dowodowych, ponownie poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia ewentualnych uwag i wniosków (7 dni). 17. Spółka w dniu 25 lutego 2024 r. wniosła wskazaną na wstępie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. 18. W dniu 5 marca 2024 r. DRZGW wydał decyzję kończącą postępowanie. 3. Postanowieniem z 13 marca 2024 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie, wobec wydania w sprawie decyzji administracyjnej, nie stwierdził bezczynności ani przewlekłego postępowania w sprawie. 4. We wniesionej do Sądu skardze domagano się: - zobowiązania DRZG do rozpoznania wniosku skarżącej z 5 lipca 2022 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenia, że DRZG dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie kosztów postępowania; - rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. 5. Odpowiadając na skargę, DRGZ wniósł o jej oddalenie. 7. Skarżąca pismem z 28 marca 2024 r. wniosła o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu rozpoznania wniosku skarżącej z 5 lipca 2022 r. 8. Sąd zważył, co następuje: 8.1. W judykaturze zasadnie przyjmuje się, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, oraz wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19.) 8.2. Rozważając sprawę pod kątem oceny faktu oraz postaci zwłoki organu należy, odnieść się do ustawowej definicji tych pojęć bezczynności i przewlekłości. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., bezczynność organu ma miejsce jeśli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłe postępowanie stwierdzić należy, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). 8.3. Podzielić należy stwierdzenie, że z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 K.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "(p)rzez rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 K.p.a. Natomiast stan występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania". (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.) Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22). 8.4. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Jednocześnie w doktrynie zasadnie wskazuje się, że cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może wynikać z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracji publicznej lub sądów (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024). 8.5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi DRZG pozostawał w bezczynności. Nie załatwił bowiem sprawy administracyjnej w terminie określonym w K.p.a. ani terminie wskazanym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie jest to 11 lipca 2022 r. Najpóźniejszy termin załatwienia sprawy upłynął zatem 11 września 2023 r. W tym czasie organ administracji nie wykonał w sprawie żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia. Oceny tej nie zmienia późniejsze przekazanie wniosku skarżącej do Dyrektora Zarządu Zlewni w Toruniu, ponieważ to nie organ z siedzibą w Toruniu prowadził przedmiotowe postępowanie. Oznacza to, że przekazanie dokonane dopiero pismem z 30 listopada 2022 r., czyli z naruszeniem obowiązku określonego w art. 65 § 1 K.p.a. (przekazanie powinno być niezwłoczne) było w niniejszej sprawie nieskuteczne, w związku z czym to na DRGZ spoczywa odpowiedzialność za terminowe przeprowadzenie postępowania. 8.6. Powyższe naruszenie terminów jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia pozostawania DRGZ w bezczynności. Na marginesie zauważyć możne jedynie, że nawet po zwrotnym wpływie akt do DGRZ, sprawy nie udało się załatwić przez kolejne dwa miesiące. Akta wpłynęły 19 stycznia 2023 r., natomiast wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., nastąpiło dopiero pismem z 21 kwietnia 2023 r. 8.7. W niniejszej sprawie rozpoczęte 11 lipca 2022 r. postępowanie administracyjne zakończono wydaniem decyzji w dniu 5 marca 2024 r., co oznacza, że zajęło to organowi 1 rok, 7 miesięcy i 25 dni. Wyjaśnić w tym miejscu należy wpływ wydania decyzji na skuteczność wniesienia skargi na bezczynność organu. Otóż kwestia daty granicznej, do której możliwe jest skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podjął w tym zakresie, w dniu 22 czerwca 2022 r., uchwałę (sygn. sprawy II OPS 5/19). W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że termin "w każdym czasie" wyrażony w art. 53 § 2b P.p.s.a., należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności, po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Skoro zatem skargę wniesiono 25 lutego 2024 r., a decyzję wydano dopiero 5 marca 2024 r., to nie można uznać, jak chciał tego organ administracji, że postępowanie przed Sądem powinno zostać umorzone w całości 8.8. Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. 8.9. Mając na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to jest nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 3 wyroku). 9. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). 9.1. Niewątpliwie okoliczności sprawy nakazują zakwalifikować bezczynność DRGZ, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawo. Wbrew twierdzeniom organu nie sposób uznać, aby przedmiotowe postępowanie miało charakter szczególnie skomplikowany. Organ dokonał rozstrzygnięcia na podstawie dowodów przedłożonych przez wnioskodawcę. Jedyną czynnością dowodową, jaką organ podjął, było wysłanie za pośrednictwem poczty internetowej pytania do Nadzoru Wodnego w Toruniu, na które odpowiedź nadeszła po dwóch dniach, to jest 13 października 2023 r. Ponad półtoraroczne załatwianie wniosku skarżącej, rażąco narusza przepisy art. 6, 7, 8 § 1, 12, 35 § 1 K.p.a. i prowadzi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów administracji. Okoliczności sprawy nie wskazują, aby tak długi przebieg postępowania miał usprawiedliwione przyczyny. Duża ilość wniosków czy trudności organizacyjne DRGZ nie stanowią usprawiedliwienia naruszania przepisów K.p.a. Nie ma żadnych powodów, aby konsekwencje braków organizacyjnych organu administracji obciążały skarżącą. 10. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie jest koniecznym wymierzenie DRGZ grzywny celem zmotywowania organu do załatwienia sprawy administracyjnej. Także reprezentowana przez procesjonalnego pełnomocnika skarżąca nie domagała się zastosowania tego środka, nie wnosiła również o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Sąd działając z urzędu, także nie dostrzegł potrzeby zasądzenie takiej sumy. 11. O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), uwzględniając wniesiony od skargi wpis w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, a także opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. 12. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. 13. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).