II SAB/Gd 2/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: WSA Jolanta Górska WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę. D. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie przeprowadzenia kontroli realizowanej inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą wynika następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. skarżąca wraz z J. P. oraz G. i R. O. zwrócili się do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na terenie inwestycji realizowanej w G. przy ul. H. Wyjaśnili, że z powodu znacznej różnicy wysokości pomiędzy zainwestowaną działką nr [..] a ich działkami istnieje potrzeba należytego zabezpieczenia terenu inwestycji w celu przeciwdziałania zagrożeniu innych działek przed wystąpieniem szkody. Wskazali, że inwestor pomimo zobowiązania nie wybudował muru oporowego, który stanowiłby odpowiednie zabezpieczenie ich nieruchomości. W jego braku istnieje obawa zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz zniszczenia ich mienia. Z dokumentów wynika, że inwestycja, której sprawdzenia domaga się skarżąca, realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 2 marca 2015r. zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, deszczową oraz murami oporowymi i wjazdem na działkę przy ul. H. w G. (dz. nr [..]). Wojewoda ostateczną decyzją z dnia 26 czerwca 2015r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 527/16, odrzucił skargę wniesioną m.in. przez D. P. z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi. Prezydent Miasta decyzją z dnia 23 czerwca 2016r. orzekł o przeniesieniu decyzji z dnia 2 marca 2015r. na rzecz A. W piśmie z dnia 26 października 2016 r. skarżąca ponowiła prośbę o zweryfikowanie inwestycji realizowanej na działce nr [..]. Wniosła również zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , w którym zażądała niezwłocznego przeprowadzenia kontroli realizacji inwestycji prowadzonej na działce nr [..] w G. oraz prawidłowości dokonanego odbioru wybudowanego tam obiektu budowalnego wskazując jednocześnie na występujące tam nieprawidłowości. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wnikliwe odniesienie się do treści zarzutów i udzielenie odpowiedzi w terminie do dnia 14 listopada 2016r. W skardze na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego zarzucono naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak podejmowania działań wnioskowanych przez skarżącą oraz rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniesiono o zobowiązanie powiatowego organu nadzoru do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego zaniedbania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie przebieg zdarzeń zainicjowanych wnioskiem skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powiatowy skupił się na wyjaśnieniu trudności kadrowych i ich przyczyn, które dezorganizują prawidłową pracę inspektoratu i uniemożliwiły terminowe zajęcie się wnioskiem skarżącej. Wyjaśniono dodatkowo, że pismo informujące o terminie przeprowadzenia kontroli wskazanej budowy zostało przesłane do inwestora, a o podjętych czynnościach oraz uwarunkowaniach dalszych działań wnioskodawcy, w tym skarżąca, zostali poinformowani oddzielnym pismem. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga na bezczynność powiatowego organu nadzoru budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uprawniony jest do orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez skarżącą, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego, skoro złożyła ona do organu wyższego stopnia - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 3 października 2016 r. kwestionujące brak reakcji powiatowego organu nadzoru na ich jej wniosek z dnia 30 sierpnia 2016r. Skarżąca zwalcza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego polegającą na niewyjaśnieniu sprawy zainicjowanej jej wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2016 r., w którym domagała się ona przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem inwestycji realizowanej na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. H. Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że inwestycja, której kontroli domaga się skarżąca realizowana jest na działce nr [..] położonej w G. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2015 r., która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i jest podstawą działań inwestycyjnych obecnego inwestora A. Skarżąca zainicjowała również sądowoadministracyjną kontrolę legalności decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, ale z powodów formalnych jej skarga postanowieniem sądu z dnia 5 grudnia 2016r. została odrzucona (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 527/15). Oczywiście z przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola ta wykonywana jest przede wszystkim w ramach postępowań administracyjnych uregulowanych przepisami prawa budowlanego (np. w ramach procedury oddawania obiektów budowlanych do użytkowania – art. 54, 57 i 59, lub poprzez obowiązek inwestora zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych – art. 41) oraz poprzez realizację samoistnych uprawnień kontrolnych organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 4, art. 81a). W przypadku, gdy badaniu podlega naruszenie przez stronę przepisów Prawa budowlanego, organy obowiązane są do działania z urzędu zgodnie z zasadą oficjalności. Przepisy art. 48–49b, 50–51, a także art. 80–89c Prawa budowalnego wprost nie normują, że postępowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i związane z nim postępowanie legalizacyjne, jak również postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wszczyna się z urzędu. Trzeba jednak mieć na względzie, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień, wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Skoro organy nadzoru budowlanego z mocy prawa powołane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, to uprawnione są tym samym do wszczęcia z urzędu postępowań administracyjnych zmierzających do osiągnięcia stawianego im przez prawo budowlane celu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pisma, wnioski, prośby od obywateli w sprawach dotyczących realizacji obiektów budowlanych w aspekcie zgodności z prawem budowlanym mogą jako źródło informacji stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2010 r., II OSK 1904/09, LEX nr 838737; z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2238/10, LEX nr 1138118; z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2335/10, LEX nr 863192). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której skarżąca domagała się zbadania zgodności z przepisami prawa budowlanego działań budowlanych realizowanych na działce przy ul. H. w G. Pismo skarżącej należało w tej sytuacji potraktować jako impuls dla organu nadzoru budowlanego, który zobligowany był w pierwszej kolejności do podjęcia działań zmierzających do weryfikacji stanu faktycznego i jego analizy pod kątem koniecznych do podjęcia kroków prawnych. W tym celu oprócz działań faktycznych realizujących się poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości organ nadzoru musiał mieć do dyspozycji akta sprawy zakończonej wydaniem pozwolenia na budowę, w tym całą zatwierdzoną dokumentację projektową stanowiącą zasadniczy punkt odniesienia dla oceny zgodności prowadzonych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. Tymczasem sąd z urzędu powziął wiadomość, że D. P. wraz z innymi skarżącymi wniosła skargę na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 marca 2015 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym akta tej sprawy wraz z jej skargą wpłynęły do sądu za pośrednictwem wojewódzkiego organu nadzoru w dniu 10 września 2015 r., co potwierdzają informacje wynikające z Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach. Zakończenie postępowania wszczętego tą skargą nastąpiło prawomocnie w dniu 25 stycznia 2017r. Oznacza to, że skarżąca wystąpiła do powiatowego organu nadzoru budowalnego z wnioskiem o skontrolowanie robót budowlanych na działce nr [..] w czasie, gdy przed sądem administracyjnym toczyło się postępowanie z jej skargi o zbadanie legalności pozwolenia na budowę będącego podstawą prowadzenia robót budowlanych na wskazanej działce. Wniesienie skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wiązało się z koniecznością przekazania całej dokumentacji tej inwestycji do sądu administracyjnego, którą można było zwrócić ponownie do organu po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy przed sądem, które nastąpiło w dniu 25 stycznia 2017r. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że powiatowy organ nadzoru pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. zwrócił się od organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o niezwłoczny zwrot akt zatwierdzonego projektu budowalnego wraz z decyzję z dnia 2 marca 2015 r. Nadto, powiatowy organ nadzoru wyznaczył termin przeprowadzenia kontroli budowy prowadzonej na działce przy ul. H. w G. na dzień 31 stycznia 2017r., o której zawiadomił inwestora. Skarżącą natomiast oraz pozostałych wnioskodawców poinformował o wyznaczeniu terminu oględzin wyjaśniając jednocześnie, że o dalszych czynnościach podjętych w tej sprawie w zależności od ustaleń poczynionych w trakcie oględzin, będą zawiadamiani odrębnymi pismami. W tej sytuacji w ocenie sądu zarzut bezczynności organu nadzoru budowlanego jest bezzasadny, albowiem organ ten nie pozostaje w bezczynności w sprawie, do wszczęcia której wniosek skarżącej z dnia 30 sierpnia 2016r. był tylko sygnałem. Organ nadzoru bowiem zobligowany z urzędu do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowalnego winien był po takim sygnale zweryfikować w terenie zastrzeżenia wnioskodawców i podjął w tym kierunku działania wyznaczając oględziny w terminie, który umożliwiał rzeczywistą kontrolę zgodności prowadzonych robót budowalnych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Od wyników tej kontroli zależeć będą decyzje procesowe organu nadzoru, o których będzie zobowiązany poinformować skarżącą. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może uwzględnić skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a. Zauważyć jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie w efekcie sygnalizacji skarżącej podjęto czynności kontrolne, które mogą lecz nie muszą prowadzić do wszczęcia postępowań wymienionych w powyższym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.