II SAB/Gd 21/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności wójta gminy w sprawie bezprawnego zajęcia i zabudowania drogi postanawia odrzucić skargę. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności Wójta Gminy w sprawie bezprawnego zajęcia i zabudowania drogi, wnosząc o zobowiązanie tego organu do wystąpienia o decyzję do nadzoru budowlanego o nakazanie rozbiórki budowli położonej na drodze gminnej. W uzasadnieniu skarżący podał, iż w dniu 22 lipca 2005 r. zwrócił się do Wójta o podjęcie interwencji w sprawie zajęcia drogi gminnej. Wskazał, iż jego sąsiad wzniósł na wysokości swojej posesji słupki i zagrodził drogę mieszkańcom uniemożliwiając im swobodne poruszanie. Następnie ten sam sąsiad wybudował na przedmiotowej drodze schody prowadzące do swojego budynku. Skarżący zarzuca Wójtowi, iż ten nie podjął żadnych działań zmierzających do usunięcia samowoli budowlanej. Z tych przyczyn oraz z uwagi na przekroczenie terminów określonych w art. 35 kpa, wniósł do Rady Gminy skargę na bezczynność Wójta Gminy, która do dnia wniesienia skargi do Sądu nie podjęła stosownej uchwały w celu jej rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Rada Gminy wskazała, iż w związku ze skargą z dnia 7 marca 2008 r. Z. K. na bezczynność Wójta Gminy wszczęto postępowanie. Rada Gminy uchwałą z dnia 18 lipca 2008 r. (błędnie podaną przez Radę Gminy jako uchwałę z dnia 18 lipca 2003 r.) Nr [...] skierowała skargę do rozpoznania i zaopiniowania przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy. Pismem z dnia 23 kwietnia 2008 r. skarżący o tym fakcie został poinformowany, odrębnym pismem uzyskał też informację o wyniku prac Komisji Rewizyjnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Rada Gminy powołała się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wniesienie skargi na akt lub czynność uzależnia od uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia sporządzonego na piśmie do właściwego organu w terminie 14 dni, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Organ wskazuje, że skarga na bezczynność Wójta Gminy została złożona do Rady Gminy w dniu 11 marca 2008 r. i do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, to jest do 18 kwietnia 2008 r., skarżący nie wezwał Rady do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż Z. K. wniósł do Rady Gminy skargę na działanie (bezczynność) Wójta Gminy w sprawie bezprawnego zajęcia i zabudowania drogi w trybie przewidzianym dla skargi powszechnej, uregulowanej w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania skargi dotyczącej wykonywania obowiązków przez Wójta Gminy. Na wstępie rozważań wskazać należy, że postępowanie skargowe, regulowane przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 - 240 kpa) dotyczy skarg, których przedmiotem jest krytyka działania organów lub instytucji oraz osób w nich zatrudnionych. Przepisy te mają szeroki podmiotowy zakres stosowania i obejmują w szczególności organy jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 w związku z art. 221 kpa), stanowią zaś realizację konstytucyjnego prawa wnoszenia skarg i wniosków zagwarantowanego w art. 63 Konstytucji RP. Przedmiotem skargi, stosownie do treści art. 227 kpa, może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z uzasadnienia skargi wniesionej do Sądu wynika, że skarżący domagał się interwencji od wójta wobec bezprawnego zajęcia drogi gminnej przez sąsiada, zatem brak działania tego organu w odniesieniu do niewykonywania uprawnień właścicielskich w imieniu gminy stanowi o treści żądania, którym jest skarga na nienależyte wykonywanie zadań przez ten organ, co mieści się z kolei w dyspozycji przytoczonego wyżej art. 227 kpa. Zważyć należy, iż na gruncie dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków z Działu VIII Kpa nie podlega kontroli tego sądu, w szczególności zatem nie służy również skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządowego podjętą w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie Działu VIII Kpa (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 14 września 2004 r., sygn. akt OSK 642/04, Baza orzeczeń LEX nr 160611, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2002r. sygn. akt II SA/Wr 3121/01, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001r. sygn. akt I SA 2668/00, Baza orzeczeń LEX nr 54426). Przytoczyć w tym miejscu należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 2668/00, według którego "rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 kpa nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem, we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 kpa, którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby". Zdaniem Sądu, tak wyrażone i utrwalone na gruncie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowisko zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym wynikającym ze zmian ustrojowych sądownictwa administracyjnego, bowiem niezależnie od formy, czynności podejmowane przez właściwe organy w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do skarg i wniosków, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), a zatem nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Mogąca być w przyszłości podjęta uchwała Rady Gminy, dotycząca rozpatrzenia skargi Z. K., stanowić będzie czynność materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o załatwieniu skargi, podjętą w formie przewidzianej prawem stosownie do art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Nie będzie to akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym uchwała rady gminy podjęta w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa, informując jedynie o sposobie załatwienia skargi na działalność - jak w niniejszej sprawie - organu wykonawczego gminy, nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie wymienionego wyżej przepisu. Odwołać się trzeba również do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ponieważ, co wynika z treści tego przytoczonego przepisu, zaskarżyć do sądu można tylko te uchwały organu gminy, które pozostają w zakresie administracji publicznej, skoro przedmiotowa potencjalna uchwała w zakresie tym nie pozostaje, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozważania powyższe należy w dalszej części odnieść do żądania skargi, której przedmiotem jest bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania skargi Z. K. na działanie organu wykonawczego tej gminy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Stosownie do przywoływanego już wyżej art. 3 tej ustawy (p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.(§ 2). W zakresie spraw objętych punktami 5 i 6 przytoczonego przepisu podkreślić należy, że zasada kontroli przez sąd administracyjny wymienionych w nim aktów organów jednostek samorządu terytorialnego uregulowana została przepisami odrębnymi, zawartymi w ustrojowych ustawach samorządowych, m.in. w powołanej wyżej ustawie o samorządzie gminnym (por: art. 101, art. 101a u.s.g). Dotyczy to również kwestii "bezczynności" tych organów, bowiem jak wynika z przytoczonej wyżej regulacji, na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny kontroluje bezczynność organów jedynie w sprawach skarg objętych punktami 1-4 art. 3 p.p.s.a. Skargę w trybie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wnosi się, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych przez prawo albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Do skarg z art. 101a u.s.g. ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie postanowienia art. 101 u.s.g. W związku z powyższym, odnosząc się do pierwszego elementu normy zawartego w tym przepisie, należy przyjąć, że skarga z art. 101a ust. 1 u.s.g. może dotyczyć bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej, przy czym wówczas, gdy przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii (tak m.in. Tadeusz Woś w Komentarzu do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 73). Jak wskazuje się w doktrynie, (patrz: Maria Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa - Zielona Góra 1997, str. 71-72) "regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego". Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga na bezczynność rady gminy nie jest dopuszczalna, ponieważ jej przedmiotem jest krytyczna ocena pracy organu wykonawczego gminy (wójta), a wynika ona z uprawnień do skargi powszechnej, jakie każdemu obywatelowi nadaje Konstytucja RP oraz przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w Dziale VIII, natomiast podjęcie w tej materii uchwały przez radę gminy nie wynika z obowiązku nałożonego przepisem prawa. Przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje, że sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w punktach 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do § 3 cytowanego przepisu sąd odrzuca skargę postanowieniem. Postanowienie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.