II SAB/Gd 236/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do rozpoznania wniosku B. W. z dnia 24 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na rzecz skarżącej B. W. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca B. W. wniosła skargę na bezczynność A SA w G. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wskazała, że pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. wystąpiła do A SA w G. o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr 706/9, w szczególności decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na tej działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. A SA w G. pismem z dnia 22 marca 2013 r. poinformowała, że ze względu na złą jakość mapy, przedłożonej przez skarżącą, nie może zająć merytorycznego stanowiska. Skarżąca pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. uzupełniła dokumentację i sprecyzowała swoje żądanie wskazując, że wnosi o przesłanie kserokopii dokumentacji. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żądanej dokumentacji, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji, czy też w sprawie umorzenia postępowania. Skarżąca twierdziła, że A SA w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), jako podmiot wykonujący zadania publiczne, a tymi zadaniami publicznymi są dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne. A SA w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Przede wszystkim podniosła, że dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnica przedsiębiorstwa, a decyzjami administracyjnymi dotyczącymi budowy linii dysponują organy, które je wydawały i one zobowiązane są do ich udostępnienia. A SA w G. zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej a nie obrotem energią elektryczną, czyli sprzedażą energii elektrycznej, czy to odbiorcom detalicznym czy hurtowym, którym to obrotem zajmuje się odrębna spółka B SA. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. wezwała A SA w G. do ustanowienia na działce nr [...] odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej linii energetycznej średniego napięcia o łącznej długości 24 m i jednego słupa posadowionego na tej działce oraz wezwała do zapłaty określonej w tym piśmie kwoty tytułem wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tej działki oraz naprawienia szkody spowodowanej istnieniem linii energetycznej. Ponadto w tym samym piśmie wezwano A SA w G. do udostępnienia w terminie do dnia 7 stycznia 2013 r. dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...], w szczególności decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na tej działce linii energetycznych oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. A SA w G. pismem z dnia 27 marca 2013 r., nawiązując do powyższego wezwania, wskazała że ze względu na złą jakość mapy, załączonej do pisma skarżącej, nie jest możliwe zlokalizowanie na niej działki nr [...] oraz poinformowała, że merytorycznej odpowiedzi udzieli po przedłożeniu aktualnej mapy. Skarżąca na to pismo odpowiedziała pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r., w którym, przedkładając kopię mapy z zaznaczoną działką ewidencyjną nr [...], sprecyzowała jednocześnie żądanie, poprzez wskazanie, że domaga się przesłania kserokopii żądanej dokumentacji, na którą składają się: protokoły odbiorów technicznych i przekazania linii energetycznych oraz słupów energetycznych do eksploatacji, protokoły zdawczo-odbiorcze linii i słupów energetycznych, dzienniki budowy linii i słupów energetycznych, a także decyzje stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii i słupów energetycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawowym zagadaniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy A SA w G. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Słusznie skarżąca wskazywała w skardze, że podstawą twierdzącej odpowiedzi na to pytanie jest art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, w szczególności ta część tego przepisu, z której wynika, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, które wykonują zadania publiczne. Za tym, że A SA w G. wykonuje zadania publiczne ma, zdaniem skarżącej, przemawiać okoliczność, iż jest to przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej. A SA w G. nie kwestionuje, że jest przedsiębiorstwem energetycznym, realizującym cele użyteczności publicznej, polegające na dystrybucji i przesyle energii elektrycznej. Z Biuletynu Informacji Publicznej tej spółki wynika, że pełni ona funkcję niezależnego operatora systemu dystrybucyjnego, na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jest jednym z największych dystrybutorów energii elektrycznej w Polsce. Działa w północnej i środkowej części kraju, dostarczając energię elektryczną na obszarze 1/4 powierzchni Polski. Z jej usług korzysta łącznie ponad 2,9 mln odbiorców. Wykonując te zadania eksploatuje ponad 192.000 km linii elektrycznych wszystkich napięć. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest celem publicznym w rozumieniu tej ustawy, uzasadniającym wywłaszczenie lub inne ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 124 powołanej ustawy). A SA w G. prowadzi działalność gospodarczą, która jest jednakże poddana licznym ograniczeniom z uwagi na interes publiczny. Przede wszystkim zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), jako przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług dystrybucji energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie. Będąc operatorem systemu dystrybucyjnego jest odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ustawy - Prawo energetyczne). A SA w G. jest uczestnikiem regulowanego rynku energii elektrycznej. Regulacja tego rynku jest, jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P 24/05, uzasadniona interesem publicznym (art. 22 Konstytucji RP). To wszystko, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że A SA w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że do posiadanych przez ten podmiot informacji publicznych ma zastosowanie ta ustawa. Podkreślić należy, że A SA w G. udostępnia informacje publiczne w Biuletynie Informacji Publicznej. Jak wyżej wskazano z Biuletynu tego zaczerpnięto informacje o działalności tej spółki. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. A SA w G. sama więc uznaje, że jest podmiotem, który w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. W końcu stwierdzić też należy, że w podobnych sprawach zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak i inne sądy administracyjne pierwszej instancji przyjmowały, że A SA w G. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i z tego powodu jest zobowiązana do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Stanowisko to zostało zaaprobowane w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – np. wyrok z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1903/13, wyroki z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1828/13 oraz I OSK 1829/13, z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1660/13, z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1539/13 oraz I OSK 1540/13. Drugim zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie jest to czy żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną. Sam fakt, że informacja jest w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne, a więc zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza, że jest to informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z bardzo szeroką definicją informacji publicznej, wynikającą z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z powyższego wynika, że w przypadku A SA w G. informacją publiczną będą przede wszystkim te informacje, które są związane z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez ten podmiot, dzięki którym został on uznany za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Informacją publiczną jest więc każda informacja o eksploatowanych przez A SA w G. liniach energetycznych. Takich zaś linii dotyczy żądanie skarżącej. Żądanie to jest więc żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób jednakże nie dostrzec szczególnych okoliczności żądania skarżącej, mianowicie tego, że jest ono ściśle związane ze sporem natury cywilnej, jaki powstał pomiędzy nią a A SA w G. w związku z tym, że linie energetyczne przebiegają przez nieruchomość skarżącej. Okoliczności te mogły by wskazywać na to, że żądanie skarżącej jest nadużyciem prawa, gdyż nie chodzi jej o informację publiczną, lecz o informację w ich konkretnej sprawie. Rozważając to zagadnienie Sąd uwzględnił przede wszystkim art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym stanowi się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis ten jest - w ocenie Sądu – świadomie zastosowanym przez ustawodawcę środkiem eliminowania ewentualnych prób ograniczania prawa do informacji publicznej. Z przepisu tego wynika bowiem, że poza jakimkolwiek zainteresowaniem podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej musi być to, dlaczego ktoś żąda udostępnienia informacji publicznej. Stosując taki środek ustawodawca musiał się liczyć z tym, że prawo do informacji publicznej może być nadużywane lub wykorzystywane do celów, którym nie miało służyć. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, skarżąca wykorzystuje prawo do informacji publicznej w celu osiągnięcia pewnej przewagi w sporze cywilnym, a nie w celu poznania informacji o działaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Z woli ustawodawcy taka sytuacja jest jednakże zgodna z prawem. Ustawodawca uznał, że dostęp do informacji publicznej jest wartością tak cenną, że warto poświęcić inne wartości w celu zapewnienia nieskrępowanej realizacji prawa do informacji publicznej. Dodatkowym argumentem za taką wykładnią jest to, że w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanie udostępnienia informacji publicznej nie musi być w żaden sposób uzasadnione. Zatem, gdyby niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie opierało się na stwierdzeniu nadużycia prawa do informacji publicznej, o którym Sąd dowiedziałby się ze szczerego przedstawienia przez skarżącą okoliczności związanych z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, można by się spodziewać żądania bez żadnego uzasadnienia, które w świetle art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej musiałoby być uwzględnione. Tym samym Sąd, przyjętą wykładnią prawa, skłaniałby skarżącą do zatajania prawdziwych okoliczności sprawy, co nie jest pożądane. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że A SA w G. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącą informacja jest informacją o sprawach publicznych. W związku z tym podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej powinien był żądanie skarżącej załatwić zgodnie z trybem przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli posiada żądaną informację powinien był ją udostępnić albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, gdyby uznał, że za odmową przemawiają okoliczności ograniczające prawo do informacji publicznej (art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli żądanej informacji nie posiada powinien był o tym skarżącą powiadomić. Skoro w żaden ze wskazanych sposobów żądanie skarżącej nie zostało załatwione oraz skoro jest oczywiste, że upłynął termin 14 dni, w którym żądanie to powinno być załatwione (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to skarga na bezczynność jest uzasadniona. Wobec zasadności skargi na bezczynność Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zobowiązał A SA w G. do załatwienia w określonym terminie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Sąd wyrok skierował do A SA w G., a nie do jednego z oddziałów tej spółki, gdyż skarżąca tak określiła w skardze stronę przeciwną i do tej spółki, a nie jej oddziału, zostało skierowane żądanie skarżącej udostępnienia informacji publicznej. Sąd uznał, że bezczynność A SA w G. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż po pierwsze, Spółka skierowała do skarżącej pismo wzywające do nadesłania aktualnej mapy, na której uwidoczniona została nieruchomość skarżącej, po drugie brak udostępnienia informacji w szczególnych okolicznościach sprawy, polegających na tym, że skarżąca żąda udostępnienia informacji publicznej w związku ze sporem cywilnym, z punktu widzenia drugiej strony tego sporu, czyli A SA w G., mógł się wydawać usprawiedliwiony. Wobec uwzględnienia skargi i wniosku skarżącej Sąd na mocy art. 200 oraz art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania.